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摘 要 政府在推进城市化的过程中应坚持公正公平和群众利益至上的原则,积极推进土地产权和征地制度的创新、社会保障和就业制度的创新以及农村基层民主与法律制度的创新,给失地农民以公平的国民待遇、完整的土地财产权和自由的发展空间。
关键词 城市化 农民失地 对策
中图分类号 F323.89 文献标识码 A
1 城市化进程中失地农民利益受损现状
1.1 土地财产权益的不完整性
土地是农民最基本的劳动对象和经营基础,是农民诸多权益中的重中之重。我国有关法律规定,农村土地归农民集体所有。但目前在土地征用过程中普遍存在严重侵害农民土地财产权益的现象。
(1)征地力度较大,征地补偿标准偏低。目前城市圈地扩张无论是其规模,还是速度,都是我国历史上从未发生过的。根据农业部和国务院发展研究中心研究统计,从1987~2001年,全国用于非农建设的占用耕地达226万hm2。按照规划预测,从2000~2030年的30年间,占用耕地还将超过363万hm2。而另一方面,征地补偿明显偏低,难以保障失地农民在失去土地后赚取与从前经营土地相当的收入,从而难以保持目前的生活水平或消费水平。
(2)政府“低征高卖”,与民争利现象广泛存在。目前,政府向农民征用土地时按农业生产的边际收益支付补偿安置费,即对农民永久性的一次性补偿,向社会拍卖时按土地的市场价格(包括工商业的边际收益,稀缺成本及预期)成交,增值达数倍、数十倍甚至于数百倍,形成价格上的巨大差距。而农村土地所有者并没有分享土地出让后的增值。形成利益分配的巨大失衡,很容易引发失地农民的不满,政府公信力也因此受到影响。
(3)征地补偿分配混乱,村级留用管理不规范。具体表现为三方面的问题:一是乡镇参与征地补偿分配不合法。乡镇是政府基层组织,并非农村土地所有者,却截流了5%~8%的征地补偿;二是村集体留存比例过大。据问卷统计显示,在征地补偿安置费中,34.6%费用留存在村级;三是对留在村集体的征地款使用和管理缺乏有效的监督。
2.2 社会保障权益的不充分性
农民失地后,由于政府的社会保障制度和就业制度等公共物品严重短缺,导致不少农民失地失业,危及基本生计。
(1)养老、医疗等社会保障问题得不到妥善解决,生活风险凸现。在城乡分割的二元政策下,土地是国家赋予农民社会保障的载体:一是养老保障,二是从事非农产业的农村劳动力的失业保障。然而在城市化进程中,由于征地补偿偏低以及面向失地农民的社会保障体系的缺失,导致失地农民既丧失了拥有土地所带来的社会保障权利,但同时又无法享受与城市居民同等的社会保障权利。一些失地农民说他们的处境是:“上班无岗,种田无地,低保无份。”
(2)就业安置困难。一是统一安置就业数量少,这些人员的大部分很快又因企业关、停、并、转和精减人员而下岗或离岗,回流人员多;二是无业率高。
2.3 民主权益的不平等性
民主权益不平等性的突出表现是土地征用过程中的公众参与程度不高,缺乏透明度。在征地程序上,农民作为所有者完全处于被动地位,从土地征用的认定,到补偿费的确定、分配和劳动力的安置等,都是政府和有关部门说了算,农民无法以独立权利主体的地位参与到征用协商谈判中来。
2 农民利益受损的原因分析
2.1 城乡分割的二元结构是失地农民受损的体制原因
新中国成立后,我国实行了较为严格的城乡分割的户籍管理体制,这一体制造成生活资料供应制度,劳动就业制度、社会保障制度及其他公共物品供给制度等一系列具体制度安排上的“城市偏向”,致使工农之间,城乡之间的竞争边界“不是海滩,而是峭壁”,农民利益大量流失。
2.2 政策制定中利益本位的价值取向是深层因素
在我国,各级地方政府既是国土资源(包括集体土地)的宏观管理者,又是国有土地所有权的实际行使者,管理者和所有者职能的重叠安排使地方政府(其实质是地方政府管理者的集合)具有了政治利益最大化和经济利益最大化的双重目标,而这种目标在短期内又体现出相互促进的特质,在这种双重目标的驱动下,政府行为会不可避免地出现偏差,土地征用中的与民争利正是政府利益本位观的表现。
2.3 现行土地征用制度的缺陷是农民受损的直接原因
目前土地征用制度已明显呈现为一种非稳定的、非均衡的状态,使得征地成为城市从农村攫取利益的“抽血机”。
(1)土地权属模糊。由于土地财产权界定不清,责权利不清,导致了土地征用过程中利益博弈各方遇到权利时,各个主体相互争夺;遇到责任时,则相互推诿,无人负责。而在这一过程中,农民天然成为弱势的一方。
(2)征地补偿标准不科学。现行的征地补偿并不能真正体现土地的价值和劳动力失业损失。同时,征地还可能引起农民许多间接利益损失。此外,随着社会经济的发展,物价水平的提高,耕地收益将不断增加,土地价值将持续上涨。而现行的征地补偿额度是与市场无关的政策性价格,过于偏离土地的市场价值和农民的经济预期。补偿范围仅包括了直接损失,没有包括间接损失,尤其是没有包括农民的择业成本和从事新职业的风险金。
(3)征地范围过宽,“公共利益”无限扩张。与国外成熟做法不同的是,我国《宪法》和相关法律都未对公共利益做出明确的界定,对公共利益的解释成为职能部门和主要行政领导的自由裁量权。而我国的《土地管理法》又进一步规定,任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地,依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体的土地。按现行的制度设计,除了乡村自己搞建设需要使用集体土地的,任何其他单位和个人搞建设需要使用集体土地的都可以让政府动用,强制性征地帮助他们获得土地。由于土地征用权的滥用,农民利益受到更大侵害。
(4)法律对于征地过程的规定不够全面、明确。我国土地管理法仅就征地的经济补偿额度作了比较明确的规定,而对于利益分配规定过于概括,对于约束机制,安置办法,征后社区管理、社会保障、居民安置、就业安置等问题却没有更详细地规定。这样,土地补偿款的分配、使用、管理混乱现象也就不可避免。
2.4 村级基层组织代理人的缺位是农民受损的关键因素
从理论上讲,有效的农村基层组织——村民自治制度能够为村民提供受中央政策和法律保护的机制,它是保障农民利益的最后一道关口。但它夹在上级政府与村民之间具有了政府代表和农民代表的双重身份,存在双重代理的性质:一方面,按照村民委员会组织法的要求,村民委员会应由村民直接选举产生并忠实地代表土地所有者的利益,因而村民与村民委员会形成了委托—代理关系。但另一方面,由于村委会成员的选举在很大程度上是在乡镇一级政府指导、协调、监督下进行的,乡镇一级党委、政府能够直接决定村委干部的人事任免,村民委员会受到政府行政行为的强力干预和控制,仍然是一种准政府的行政组织,代理上级政府的一部分行政职能。由于村级基层组织代理人的缺位,农村基层组织最终也难以承担起代表农民利益与征地方进行谈判、公平分配土地收益的职责。
3 解决失地农民利益受损的对策
3.1 政府应是制度创新和制度保护的主体
(1)政府在维护农民利益方面有着十分重要而特殊的地位,有其他力量不能替代的作用。在维 护村民的权益上,有三方面的力量:村民、村集体组织和政府。村级集体组织,如前所述不但不能保护,甚至还会导致农民利益的流失。就村民自身而言,由于缺少保障其利益免受侵害的资源和机制,也无力成为自身利益的维护者。一方面,农民自身组织资源缺损,缺乏谈判能力,在进行集体行动时,由于处于社会权力结构底层,组织化程度低,相互沟通与协调比较困难,很难一致对外,其成员又具有强烈的搭便车倾向。这样致使农民的谈判能力低下,无法有效地维护自身的正当权利。另一方面,即便部分农村精英有较强的法律意识和自我保护意识,但政府必须提供畅通的利益表达渠道,并只能在政府主导下起作用并影响政府政策。而目前政府在制度内提供的这类渠道不通不畅或缺失。在各利益集团参与公共选择的社会博弈中,农民既无力与其他利益主体较量,也无畅通的渠道对侵权行为加以抗争,难当自身利益的保护主角,唯有政府才能承担保护失地农民利益的重任。
(2)政府掌握着创新必不可少的制度资源,在制度创新中具有强制优势、组织优势、效率优势。正如新制度经济学指出的,国家由于是一种“在暴力方面具有比较优势的组织”,因此它“处于界定和行使产权的地位“。没有国家权力的介入,财产权力无法得到有效界定、保护、实施,国家是不断界定产权和明晰产权的主导力量,而且也只有政府才可能站在公众的立场平衡各方的利益分配和改革成本的分摊。
3.2 制度创新应遵循的基本原则
(1)公正公平的原则。政府在制度设计时必须坚持这一原则,要按照城乡一体化的要求整体推进城乡配套的体制改革,彻底破除城乡二元经济社会结构,给农民提供基本而有保障的公共产品,给失地农民以公平的国民待遇,包括以土地使用权为核心的完整的财产权利和平等自由的发展空间。
(2)群众利益首位的原则。制度创新说到底是为了实现利益均衡,政府通过新的有效的制度安排与规则配置,规定人们利益追求的有效区间,抑制和消除利益最大化行为和机会主义行为,使社会成员的利益得到最大程度的实现和最有效的保障。因此,城市化进程中新的制度安排应明确体现社会成员的利益原则,必须关注失地农民利益需求,让广大农民成为城市建设的受益者。
3.3 制度创新的重点
(1)土地产权和征地制度的创新。重构农村土地产权关系,全面保障农民的土地财产权益。事实表明,完整的产权将具有较高的经济效率。为此,必须重新确立农村土地的真实所有权。运用现代产权理论,合理界定和安排农用土地产权,重点是明确农民的土地所有权主体地位,减少土地产权运行过程中的不确定性和随意性,防止对被征土地所有权的严重侵害。进一步明确征地目的,缩小征地范围。征地权作为国家的强制性行政权力,只能严格用于公共利益的需要,经营性项目用地不能启动国家的征地权。要把为公共利益而实施的征地与一般经营性项目用地严格分开,严格约束政府滥用公共权力侵害农民的土地财产权益。对于经营项目用地,必须通过市场与农民集体和承包农户平等谈判协商取得土地使用权。同时,应允许农民集体土地以使用权入股、租赁等方式参与经营性建设项目的合作开发或自行开发经营。增加征地补偿内容,确立合理的补偿标准。
(2)建立和完善失地农民的社会保障体系。社会保障制度是社会制度系统中的“安全子系统”,其重要功能是化解社会运作过程中的“故障”和突发不稳定因素。因此,失地农民的基本社会保障问题是社会共同体为了维护社会稳定和作为一种对最低收入群体的义务责任而需要解决的问题。
(3)加快劳动就业制度的改革。完善劳动力市场,进一步促进市场化就业机制形成。应该把对失地农民安置补助的着眼点放在提高就业竞争力上,使他们通过培训能够掌握必要的就业或创业技能,提高在竞争激烈的劳动力市场中就业谋职的能力。
(4)推进基层民主和法制建设。针对目前存在的问题,一方面,要进一步完善《村组法》中的执行制度,明确界定乡镇政府与村委会关系,防止乡镇行政对自治组织的制度侵权以及对农民利益的过度擢取。另一方面,要建…… 职称论文发表网http://www.issncn.com
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