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中日两国一衣带水,隔海相望,但由于特殊的历史关系,双边关系一直阴晴不定。近年来,对能源需求的不断增长,又为中日关系增添了新的变数。继“安大线”“安纳线”之争后,日本又对中国开发“春晓气田”突然发难,指责中国在主权范围内正常的海洋资源勘探,侵犯了日本的海洋权益。日本各大媒体纷纷介入,政府方面也成立了“海洋权益相关阁僚会议”,鼓动日本企业同中国争夺海洋能源,并从挪威租借了先进的海洋调查船,在春晓气田附近50公里处进行海底调查。中日双方在东海划界上的分歧,主要集中在专属经济区和大陆架的划定以及钓鱼岛主权归属和划界效力等方面。这些问题不仅涉及各自的国家主权,而且牵涉到重大的经济利益。本文拟从国际法的角度谈谈对中日东海争端的认识。
一、导言: 东海争端的由来
(一)丰富的油气资源是导致争端的直接导火索
根据地质史学家的研究考证,东海在古时代曾经露出陆地,与我国大陆连成一片,形成沿海广阔的平原,在随后的地质发展和演变过程中,由于受地球内力和外力的共同作用,东海地壳逐渐下沉,沉积在海底的地层形成了褶皱和断裂。同时来自中国大陆的古黄河、古长江及其他中国古江河的大量沉积物受到台湾皱折带和闽浙隆起带的阻截而大量堆积于东海大陆架的凹陷带,形成稳定的具有丰富油气资源的构造盆地,非常有利于石油的生成积聚,因此东海海域是个蕴藏丰富的海底石油区。1968年联合国亚洲经济委员会通过对台湾海峡以北的海底资源的勘测,发现包括钓鱼岛群岛在内的广大东海海域蕴藏着丰富的海底石油资源。1969年,美国海洋学家埃默里等人所著的《东海和黄海的地质构造和水文特征》一文发表,文中提出在东海存在着世界上最有希望的尚未勘探的海底石油资源,这对资源短缺的岛国日本无疑具有极大的吸引力。
(二)《联合国海洋法公约》的相关规定增加了问题的复杂性。
《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)在联合国第三次海洋法会议上获得通过,到1984年12月9日《公约》规定的签字截止日期时,有159个国家和实体签了字,我国政府也签署了该公约,至1993年11月16日,已有60个国家递交了批准书。《公约》规定,“本公约应自第60份批准书或加入书交存之后12个月生效”,因此《公约》已于1994年11月16日正式生效。《公约》是在发展中国家的力量逐步壮大的背景下出台的,力图在占世界面积2/3的海洋建立一套全新的法律制度,客观上维护了第三世界国家的权益,也符合我国的国家利益。但在一些具体问题上,也可能给我国造成一定的困难,比如《公约》规定了200海里的专属经济区,但由于东海海域不足400海里,所以中日双方所主张的专属经济区就必然会出现部分重叠,加之我国一直主张东海大陆架作为我国领土的自然延伸,向东一直到达冲绳海槽,不受200海里之限,中日之间不共有大陆架。因此,我国在划定专属经济区和大陆架时,就可能出现“两条线”,这在管理上也容易会引起混乱。日本也正是在这个问题上大做文章,有意模糊专属经济区和大陆架的区别,并且强占钓鱼岛,意欲借此扩大专属经济区,与中国强分大陆架资源。
二 钓鱼岛的主权归属及其划界效力
在谈到中日东海划界问题时,钓鱼岛永远都是一个无法回避的焦点。钓鱼岛群岛包括主岛钓鱼岛及其附属岛屿黄尾屿、赤尾屿、北小岛、南小岛和冲南岩、冲北岩、飞瀬岩等一些露出海面的岩礁,总面积约6.344平方公里,分散于中国东海大陆架的东南边缘上,整个海域东西长约239公里,南北宽约68.5公里。钓鱼岛本身面积小、资源少,不能维持人类正常居住。但《公约》规定岛屿的领海、毗邻区、专属经济区和大陆架应按照本公约适用于其他陆地领土的规定加以确定,这就使钓鱼岛的主权确立直接关系到与之相联系的大片海洋资源的归属。中日两国在钓鱼岛主权问题上一直存在争议,随着冷战的结束和大规模开发利用海洋资源时代的到来,双方矛盾更加尖锐。综合来看,中日双方在钓鱼岛问题主要存在以下三方面的分歧:
1、钓鱼岛的主权归属。
中日双方各执一词,中方学者从地理、历史和国际法的角度反复论证,钓鱼岛是中国台湾的附属岛屿,日本通过《马关条约》强占钓鱼岛,二战后理应归还中国;日本则坚持钓鱼岛是无人岛,根据“无主地先占”原则,日本通过民间实施的统治后,自然取得该岛主权。
2、钓鱼岛所享有的海洋权益。
中方认为作为一组不能维持人类居住或本身的经济生活的岩礁,可以享有领海和毗邻区,但不能享有专属经济区和大陆架,日方的观点则恰恰相反。
3、钓鱼岛的划界效力问题。
中方认为,钓鱼岛面积小,资源少,无人居住且主权存在争议,因此不具有划界效力。日方则持相反观点,并且意图以钓鱼岛为基点同中国等距离划分东海大陆架。
从上述分歧不难看出,中日双方都力图在钓鱼岛及所属海域的归属上,做出有利于己方的安排。从国际法的角度进行分析,特别是按照《公约》的规定来看,中方的理由无疑更充分、更具有说服力。
(一)根据国际法“领土固有”和时际性原则,中国对钓鱼岛享有无可争辩的主权,日本主张的“无主地先占”说法,不符合历史事实,日美之间私自签订的协议,也不具有改变钓鱼岛主权归属的法律效力。
在中日甲午战争后,日本通过《马关条约》强迫清政府将台湾和包括钓鱼岛在内的一系列附属岛屿割让给日本。二战结束后,中美英三国签定的《开罗宣言》明确规定,“要剥夺它(日本)自1895年以来取得的一切领土。”“要使日本所窃取于中国之领土,例如满洲、台湾、澎湖列岛等,归还中国。”但日本在归还台湾之时,却以钓鱼岛归冲绳县管辖为由交由美国“托管”,1971年6月17日,美日两国签署《归还冲绳协定》,公然将钓鱼岛划入其中,日本据此主张钓鱼岛属于冲绳县的一部分,是“日本领土”。对于这种说法,我们需要指出的是:首先,《开罗宣言》作为正式的国际协定,对签字国具有法定约束力,美国私自与日本签署的协议,损害了中国的利益,也不符合国际法的规定,因此不具有改变钓鱼岛主权归属的法律效力。中国政府历来主张“钓鱼岛、黄尾屿、赤尾屿、南小岛、北小岛等岛屿是台湾的附属岛屿,它们和台湾一样,自古以来就是中国领土不可分割的一部分。”
(二)根据《公约》规定,钓鱼岛可以享有领海和毗连区,但不能享有专属经济区和大陆架。
《公约》121条岛屿制度中规定,“岛屿的领海、毗连区、专属经济区和大陆架应按照本公约适用于其他陆地领土的规定加以确定。”日本正是根据这一规定,极力主张钓鱼岛也应享有专属经济区和大陆架,并希望通过对钓鱼岛的占领而获取相应的海洋资源。但需要指出的是,《公约》同时还为岛屿权利规定了一个前提,121条第3款规定,“不能维持人类居住或其本身的经济生活的岩礁,不应享有专属经济区和大陆架。”钓鱼岛本身的有限资源(如鸟粪等)具有可耗竭性,不具有经济开采价值,仅依靠本身资源不能维持人类居住和正常经济生活。因此,钓鱼岛可以享有领海和毗连区,但不能享有专属经济区和大陆架。
(三)依照国际司法判例,钓鱼岛也不具有划界效力。
中界岛(位于假想中线附近的岛屿)的划界效力可分为全效力、部分效力和零效力三种情况,即岛屿可享有完全大陆架、部分大陆架、无大陆架。 “钓鱼岛面积小、距岸远、资源少、无人居住,并且主权有争议。因此在中日东海大陆架划界中不具有划界效力。”“中国在海床问题上应要求以中国大陆及台湾海岸作为基线来划界。”
四 争端的解决
在国家利益至高无上的原则下,国与国之间的领土、领海划界本就十分复杂,加之中日之间固有的历史情结和现实利益的压力,使得解决东海划界问题更趋艰难,领土主权的不可割舍固然是一个方面,丰富的油气资源和经济上的考虑也是一个很重要的因素。目前来看,解决问题的途径不外乎以下三种:
(一) 武力解决。在和平与发展的大趋势下,受到世界和区域格局的制约,中日双方都会理智地保持克制,兵戎相见的可能性不大。“在相互关系中,用和平手段解决一切争端,而不诉诸武力和武力威胁。”
(二) 递交国际法院。从实践看,将国际争端提交司法裁判的例子并不鲜见。中国从80年代后,对各类国际司法机构日益重视,在国际法院和国际海洋法庭都拥有本国国籍的法官,具备通过司法程序解决问题的条件。而且,联合国规定的各国申报大陆架资源的日期日益临近,已有学者提出,要警惕日本在申报报告中夹带钓鱼岛,借此掠夺中国的大陆架资源。因此,我们应当提前做好法律上的各种准备。
(三) 搁置争议、共同开发。这一主张最初是中国政府为解决钓鱼岛争端而首先倡议的,提出中日两国共同开发海底资源,对于钓鱼岛的主权归属则可以搁置起来,留待后人解决。这一主张也可以推广到解决中日之间的大陆架和专属经济区争端,可以将日方主张的“中间线”到中方主张的冲绳海沟之间确定为“争议区域”,双方可以共同组建联合委员会进行协调沟通和组织开发,但不意味着双方改变自己的主权要求。与国际司法裁判相比,这一解决方法更加务实和经济,但要求当事双方都有“共赢”的良好愿望,任何一方都不能试图强行改变现状。
中日两国同处亚太,又都是资源依赖型国家,之前同俄罗斯进行的能源谈判中,由于日本的介入,中方提出的“安大线”最终流产,同时,俄罗斯也大幅提高了日方提出的“安纳线”的价格。事实证明,在能源问题上,中日之间“和则两利,斗则两伤”,加强合作更符合双方的切身利益。中日关系近几年可谓“一波三折”,由于小泉纯一郎执意参拜靖国神社,双方政府间的高层往来已经中断三年之久,这与民间频繁的经贸、文化交流形成了强烈反差。在这种情况下,要想解决好东海划界问题,除了双方要从大局出发,加强对话与沟通外,构筑一个包括亚太各国的共同的石油储备体制,用整体来约束局部,降低冲突的发生几率,或许不失为一种更加稳妥,更加长效的解决办法。
(作者系河北师范大学法学硕士,中共河北省委党校讲师)
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