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陈崇德 胡小梅 周 莉 (湖北省漳河工程管理局 湖北 荆门 448156)
摘 要 组建农民用水户协会直接参与灌溉管理,是我国灌区灌溉管理体制改革的重要举措。实践证明,农民参与灌溉管理,国家、管理部门、农户三方受益,理顺了灌区最基层的生产关系,促进了农业生产力的提高。但实践中也遇到了一些问题,制约了用水户协会的进一步发展,应引起有关部门的重视。
关键词 灌溉管理 农户参与 用水户协会
中图分类号 F320 文献标识码 A
1 概述
农民用水户协会有自己的章程、工程管理、灌溉管理、财务管理、水费征收使用及奖惩办法等一系列的规章制度,协会负责人是经过全体会员大会选举产生,负责灌区某一支渠以下渠道工程的维修、养护、管理与运行。具有法人资格,实行独立核算,自负盈亏,依照国家的有关法律法规,在做好灌溉用水管理工作的同时,必须确保国家和管理部门交付使用的国有资产的保质和增值。
1995年6月,我国第一个农民用水户协会在湖北省漳河灌区正式诞生并开始运行,经过10余年的实践,农民用水户协会在我国的试点与推广取得了明显成效。主要有:一是充分调动了农民参与灌溉管理的积极性与主动性,农民明确了“自己的事自己办”,形成了自建、自管、自修、自收费的自主经营体系,其投入意识增强,管理职责明确,减轻了国家和管理部门的负担,有利于形成国家、集体、个人、社会办水利的格局。二是灌溉水利用率进一步提高,使得多年来效率低下的用水状况得到改善。如湖北漳河灌区对比调查的结果为,农民用水户协会节水31.7%,粮食增产2.2%,产出与投入比增加27.7%,灌溉水生产率提高49.5%。安徽省淠史杭灌区,以前灌溉1hm2地的水,现在可以灌溉3hm2地。三是促进了节水灌溉工作全方位的发展和农村社会安定。各项节水措施能够得到较好地落实,偷水、抢水、在渠道中筑坝拦水及破坏建筑物的事件大为减少。四是减少了水费征收环节。协会直接与管理单位供需见面,水费收缴中“搭车”收费现象没有了,农民的水费支出减少了,管理单位也能按国家政策规定足额收取应收的水费,为灌区的正常运行提供了经济保障。五是符合我国政治体制改革和村民民主自治的要求,体现了民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的权利。六是适应灌区管理体制改革的需要,理顺了灌区最基层的生产关系,促进了农业生产力的提高。
2 亟待解决的主要问题
2.1 明确农民用水户协会各项权利
(1)根据需求结构配置初始水权。灌区用水主要包括生活用水、农业用水、工业用水和生态用水,其中农业用水为主要部分。水权的配置应体现优先考虑水资源基本需求和生态环境需求原则、粮食安全优先原则、水源地优先原则、承认现状原则、公平与效率兼顾原则。
(2)建立水权制度。我国农户参与灌溉管理的实践经验表明,水权不明晰是对农民用水户协会最大的不利影响因素之一。因此,应建立起在质和量方面都有规定的水权。同时,国家要在所有权不变的条件下,把使用权和经营权通过一定的法律程序移交给水管理单位和用水户协会。
(3)建立水市场。水市场的建立应遵循以下原则:一是要认识到水是商品,是有价的;二是水权是可以转让、可以交易的;三是水权是有价的,是为实现水资源的优化配置和可持续利用服务的;四是通过核算、协商,最后由利益相关者共同定价;五是建立起对农业用水户的利益补偿机制。
(4)水利工程产权改革。对协会范围内的小型水利工程产权可通过拍卖、租赁、股份合作、规范化承包等形式改制为协会统一管理,增强协会的生存能力和发展空间。
2.2 改善农户参与灌溉管理的制度环境
当前农民用水户协会存在的问题,以及进一步发展面临的制约因素,主要有以下几点:
(1)集体产权具体归属界定模糊。目前,农村集体经济组织产权名义上属于集体,但控制权主要属于乡政府或村委会。而乡政府或村委会对集体资产负盈不负亏,乡政府或村委会是集体资产盈利时的所有者,集体经济组织成员是集体资产亏损时的所有者。在这种产权结构下,集体经济组织缺乏效率,农民的利益得不到保护。
(2)政府与水管单位职能不到位。农民用水户协会的成立,使其成为农村社区公共物品的提供者,因此,它是对地方政府职能的替代,村委会和乡镇政府应该退出对灌溉系统末级渠系及其水资源的分配控制与经营管理,但仍然应当承担信息服务、冲突管理和法律服务的责任,这是地方政府的社会职能,不能推脱。与水管单位之间是一种基于市场行为的合约关系,水管单位在履行合约的同时,还有提供做好灌溉服务、工程管理的义务,但现实情况是政府与水管单位干预多于指导,争利多于扶持。
(3)法规不完善。用水户协会的成立是体制改革的系统工程,如果政府没有明文法规,协会即使成立,也使得协会作用的发挥受到限制,在与外界的交往中得不到应有的重视,正常运作比较困难。2002年,湖北省荆门市政府出台了《荆门市农民用水者协会管理暂行办法》,这一办法的出台使过去松散的管水组织转变成为章程严密、法律地位清楚的组织,农民在投入、决策、管理等方面有了法律依据,用水户权益有了保障,用水管理更加民主,但它毕竟是地方政府法规。因此,有必要从更高层面上明确协会的地位和作用。
(4)公共财政投入不足。灌区提供的农业用水在一定程度上具有公共产品的性质,加之灌区基础设施投入的显著特点,与公共财政的服务范围相吻合,因此,灌区的投入离不开财政的投入。目前政府投入明显不足,产生的效率与预期水平差距较大,达不到应有的效果。
(5)协会发展后劲不足。一是一个协会常由几百甚至上千农户组成,由于农户经营规模较小,各农户追求的是自身利益最大化,如果与之发生冲突,矛盾就会加剧或激化。二是农民大幅度向城镇转移等,造成协会不适应的情况。三是协会是在国家财政有限,农民不合理摊派严重、管理部门不能管理好末级渠道的大背景下产生的,各方利益不同,影响了协会的运作。四是协会选举工作繁杂,既影响了效率,也影响了民主决策效果。五是政策决策与监督参与不足,协会权利得不到有效的保护。
2.3 重视农民用水户协会的能力建设
协会发展的关键是要加强用水户协会的组织能力建设,而不是数量的多少。农民用水户协会的出现毕竟是新生事物,而我国农民由于传统观念的影响,在经济、社会、组织等方面的能力与现时社会需要还有较大的差距,因此,参与式灌溉管理模式并非那么简单,在职权转移过程中,协会能够发挥和承担应有的作用和责任,但激励协会发展和进步的主要因素如果得不到满足,协会也难以继续生存和发展。
组织能力建设主要从三个方面加以考虑,即财务、技能和与其他组织的联系。
财力是协会持续发展的基本要求,如果协会不能筹集足够的资金、劳动力或物资材料,就难以完成他所应承担的职责和义务,当协会不能完成预定的职责和义务时,它也就失去了存在的意义。协会建立初期,为了降低启动成本,促进改革发展,政府或其他社会团体给予了一定的补贴或资助。但如果过分依赖外部资源将会减弱协会的自主性和决策制定能力,并可能导致这些资金的低效率使用。如果资金的筹集单纯依靠从成员那里募集,偶尔问题不大,经常性下去恐怕是一项艰巨的工作,甚至有可能影响协会的生存和发展。如果协会拥有某些资产(如土地、树木、水利设施或机械设备)的产权,则协会使用这些资产所带来的收入,从而可以减少来自成员那里的募集,能够增强组织财力的稳定性。
协会的关键性技能主要包括资源管理技术和组织运作的能力。资源管理技术主要包括农业生产技术、灌溉管理技术、水利工程技术、政策法规等等,而且对这些技术和政策法规的了解既要求相当熟悉,也要求与时俱进,不断了解日新月异的科技信息,指导农户的生产、生活与促进农村社会发展、进步。运作能力主要为培训与推广服务,一方面可以通过有关部门咨询法律、会计等方面的培训来加强协会的组织能力,另一方面,技术培训等支持性服务可以由政府、水管单位和其他组织提供,主要是由此提升协会的组织运作能力。
与政府或社会组织交往的能力对协会来说相当重要。农民用水户协会的建立,得到了各级地方政府和水利管理单位的大力支持,但农民用水户协会推广后,与政府有关部门及水利管理单位的利益冲突日益显现出来,而在利益与冲突面前,协会始终处于弱者地位而不利于协会的生存和发展。
2.4 不断给协会赋予新的内涵
随着经济社会的发展,对农民用水户协会的使命不断赋予新的内涵,使之更加符合时代潮流。在赋予农民用水户协会新的内涵的同时,也要坚持实事求是的原则,协会暂时办不到,办不好的事就不交协会去办,但条件成熟时,也不能拖着不给协会放权。主要是紧扣时代发展要求,不断为协会的生存、发展创造条件。如农民用水户协会组建初期目标是协助国家和管理部门管理与运行好某一支渠系统,而对于协会在灌溉决策中的知情权与监督权提之甚少,目前,条件成熟了,有关方面就应该及时放权。对一些灌溉管理改革的重大的决策在出台前,应邀请协会代表参加,对涉及协会自身利益的问题,应征求协会代表的意见,并认真考虑。还有如节水灌溉技术的推广等等都应要求协会参与。
同时也要指出,组建农民用水户协会,用水户参与灌溉管理的核心是参与,参与的过程就是知情、监督的过程,农民用水户协会不仅要监督水管单位的行为,也要接受政府、水管单位的监督,更重要的是接受用水户的监督。在有条件的地方,可考虑建立更高层次的灌溉用水联合会,这是协会组织的纵向发展方向。
3 促进协会进一步发展的主要措施
3.1 理顺与政府、水管单位的关系
通过国有资产管理体制的改革,划分灌区产权,实行所有权、管理权、经营权分离,解决所有者缺位问题。依据《企业国有资产监督管理暂行条例》,地方国有资产监督管理机构为灌区骨干工程的所有者,农民用水户协会为灌区配套工程的所有者。所有者依法行使相应的权利,承担相应的义务、分享应得的利益、并依法对灌区的经营效果进行定期的评估和有效的监督。所有权与经营权分离,灌区经营权委托给灌区管理单位,支渠以下渠道则委托给农民用水户协会,政府不干预其经营行为。
3.2 建立和完善相应的法律体系和实施条例
农户参与灌溉管理涉及到大量的政策法规问题,国家有关部门要认真研究现行有关政策法规的适用性问题,研究制定适应于改革需要的新的政策法规,以此对这项工作进行规范化管理,保证协会组织的合法性和基本权力、义务。要明确各级政府和水管单位、农民用水户协会的各项责任和义务,包括灌区的划定、水资源的分配管理、基础设施建设、灌溉工程设施资产权利的转让、工程设施的运行维护、水价确定原则和方法、水费征收办法等等。
3.3 政府应创造必要的硬件和软环境
目前我国现行的水价与实际供水成本之间存在很大差距,现有的水价核算方式不够规范、水价成本项目不尽相同、收费标准不一致等等,对于这些问题,水行政主管部门有责任加大改革力度。
在农户参与灌溉管理过程中,涉及到很多专业技术和管理方面的问题,加强对相关人员的专业技术和灌溉管理培训是提高灌溉系统运行质量的重要环节。各地水行政主管部门要因地制宜,有组织、有计划地对协会管理人员进行必要的培训和工作指导。水行政主管部门要积极引进和推广国内外先进适用的农业灌溉新成果、新技术、新工艺、新材料,要组织研制和推广先进适用的量水设施,为科学灌溉、按方收费提供技术支撑。
各级水行政主管部门要按照“政企分开,精简、统一、效能”的原则,积极推进水利部门的机构改革,逐步转变职能,减少直接行政干预,为农户参与灌溉管理创造良好的外部环境条…… 职称论文发表网http://www.issncn.com
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