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从养老保险双轨制入手缩小养老金缺口

作者 :蔡 娟更新时间:2014-8-22

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(武汉科技大学文法与经济学院  湖北  武汉  430081)


摘  要:养老金收支平衡是养老保险制度持续发展的关键。目前,我国养老保险制度存在企业和机关事业单位的双轨制,机关事业单位职工养老金水平远远高于企业职工,使得企业职工的养老金水平一直面临追高的压力,导致养老金缺口问题不断加剧。缩小养老金缺口、化解缺口风险需从制度入手,即改革机关事业单位养老保险制度,使之与企业养老保险制度接轨。

关键词:养老保险双轨制;养老金缺口;机关事业单位


随着人口老龄化日益加剧,养老金缺口成为人们普遍关注的问题。为了应对养老金收支风险,政府有关部门和学术界提出许多应对策略,如延迟退休年龄,推行弹性退休制;改革养老保险双轨制;逐步放开二胎政策,延缓人口老龄化进程;拓宽投资渠道等。引发了社会各界的广泛关注和热议。经济学家马骏指出,如果不发生任何改革,我国养老金的统筹账户将给财政造成巨大的负担。与GDP的规模相比,在不改革的情况下,养老金缺口到2020年将达到GDP的0.2%,到2050年达GDP的5.5%。今后38年累积,养老金总缺口的现值(用名义GDP增长率作为折现率来计算)相当于目前GDP的75%。但影响中国养老金缺口的因素,除了客观的人口结构之外,还有企业和机关事业单位养老保险制度双轨运行。据统计,在中国养老金总支出中,企业基本养老保险基金支出占89.15%,机关事业单位基本养老保险基金支出占10.85%。根据人社部数据统计,2010年全国机关事业单位的参保退休人数占所有参保离退休人员总数的7.74%。10.85%的养老金支出占比与7.74%的参保退休人数占比鲜明地体现出制度的不公平性。在养老金缺口扩大的背景下,改革养老保险双轨制是大势所趋,也是解决养老金缺口的重要切入点。

1  企业与机关事业单位养老保险待遇水平的差距

众所周知,企业与机关事业单位的养老保险制度在缴费义务、计算基数和替代率上存在明显差异。

1.1  缴费义务的差别

我国实行社会统筹和个人账户相结合的养老保险模式,企业缴纳20%,计入社会统筹账户;个人缴纳8%,计入个人账户。个人积累缴费满15年且达到退休年龄才有资格领取养老金。而机关事业单位职工的养老金几乎全部由财政供款或在社会统筹基金中支付,个人不用缴费。

1.2  计算基数的差别

企业职工的计算基数是当地上年度社会平均工资,而机关事业单位职工在退休时按照本人退休前最后一个月基本工资的一定比例计发养老金。由于机关事业单位的平均工资远高于企业,故其职工养老金水平不可避免地呈倍数高于企业职工的养老金水平。

1.3  替代率的差别

1997年我国建立企业职工养老保险制度时,预期的平均替代率为58.5%。虽然2005-2011年,我国企业职工养老金年均增长13.4%,由2005年的713.25元/人/月提高到2011年的1 516.68元/人/月,但替代率却是逐年递减的,2011年企业养老金替代率仅为42.9%,低于国际警戒线50%。而机关单位养老金替代率1999年为101.61%,2002年为104.56%;事业单位养老金替代率1999年为100.92%,2002年为97.49%。如今,我国企业养老金替代率在40%左右,而机关事业单位养老金替代率一直维持在100%左右。

2  养老金缺口不断扩大的制度性成因

2.1  从养老金收入角度分析

收支平衡是社会保障制度可持续发展的关键。受机关事业单位养老金水平的影响,企业职工养老金水平一路追高,导致以下问题:一是养老金水平与在岗职工的工资水平不协调。以武汉市为例,2011年武汉市中心城区最低工资标准为700元,月养老金水平为1 448元。在岗职工的工资除生活需要开支之外,往往还需赡养老人、抚育儿女等,而退休者的养老金主要供自己生活所用。在岗职工作为理性经济人,会力图以最小经济代价去获得最大经济利益,即选择退休,享受比在岗时更高更稳定的养老金收入。二是缴费过高催生弃保行为。养老金支出连年增加,必然要求收入相应增加,于是缴费额逐年递增。过高的缴费额给中低收入水平的职工,尤其是农民工群体带来沉重的经济负担。农民工群体流动性大,工作不稳定,工资少而家庭供养压力大,虽然对养老保险有硬性需求,但是面对逐年上调的缴费额,只能被迫弃保。与此同时,企业也因过高的缴费额而增加了生产成本,影响企业的用工行为和制度遵从意愿。

2.2  从养老金支出角度分析

我国已连续9年较大幅度调整企业退休人员养老金水平。养老金连年上涨的背后推手除了不断上涨的物价之外,还有机关事业单位职工的养老金远远高于企业职工引发的不公平问题。为了尽量缩小差距,缓解不公平感,企业的养老金水平只能一直追逐着机关事业单位的养老金水平不断上涨,使得养老金支出螺旋式上升,而追赶的空间越大养老金的缺口越大,最终必将使财政不堪重负。社会公平的要求把机关事业单位养老金水平与企业养老金水平联系在一起,只要差别显著,二者就会永远联动下去。这种联动关系把政府推入了两难境地,要么保持养老金的过大差距,结果是引起社会不稳定;要么缩小差距,结果是被动的不断提升企业职工的养老金水平。

因此,改革制度势在必行。通过体系并轨,从根本上遏制引领社会养老金强劲增长的源头,从而有效控制缺口扩大的速度和规模。

3  改革养老金双轨制,缩小养老金缺口

3.1  国外公务员养老保险制度的特点

在任何国家,无论建立何种养老保险制度,公务员都是首先被覆盖的群体。根据整合程度,世界各国公务员养老保险制度可以分为分立模式和统一模式。分立模式是指公务员计划单独设置、自成体系、独立于私人部门;统一模式是指公务员计划融入国家整个社保制度中,公务员和私人部门雇员在基本养老保险的缴费、待遇资格等方面基本一样。目前,国外公务员养老保险制度改革的趋势是分立的制度向统一的制度转变。澳大利亚、加拿大、美国、英国等发达国家均实行多层次养老保险制度。第一层次是覆盖全体国民的基本养老保险,由中央(联邦)政府负责,通过社会保障税或公共税收提供资金来源。第二层次是企业为雇员建立的补充养老保险,由商业公司运作,国家只提供税收减让和管理规范。第三层次是个人储蓄性的养老保险,部分国家也给予利率优惠。大部分国家公务员的工资水平与企业同类人员保持基本平衡,而退休待遇则略高于上述人员。从确定待遇水平的基本指标——替代率看,美、英、加等十多个国家的国民平均替代率为50%~60%,正常退休公务员的替代率一般在60%~80%之间。

3.2  我国机关事业单位养老保险制度改革的基本框架

西方国家公务员养老保险制度经过长期发展,已经积累了十分丰富的管理经验,对于探索中的中国机关事业单位养老保险制度的建立,有着启示和借鉴意义。

目前,我国机关事业单位养老保险制度主要存在两个问题:一是退休费用全部由财政负担,来源渠道单一;二是待遇水平不甚合理,替代率过高。基于此,我国应建立全社会统一的多层次、多功能的混合型养老保险制度。首先,把机关事业单位全部职工纳入城镇职工基本养老保险,为他们建立个人账户,明确规定每个人都必须承担缴费义务,改变目前企业职工缴费、机关事业单位职工不缴费的不合理现状。其次,在统一的城镇职工基本养老保险制度的基础上,依据机关事业单位的职业特点建立一定的补充养老保险,即职业年金。此外,还可以考虑建立具有激励和奖励性质的“公务员基金”。

机关事业单位职工的养老金替代率过高,拉动企业养老金水平不断攀高,严重威胁着财政的可持续性,不断拉大养老金缺口。两种制度并轨以后,机关事业单位职工的养老金既具有可携带性,又可形成基金积累,必将有效缓解养老金缺口拉大的趋势。计算基数一致会大大缩小企业职工与机关事业单位职工之间过分悬殊的养老金待遇水平,从而消除全社会养老金水平强劲上升的压力,也为未来养老保险制度的优化做好准备。

总之,解决我国养老金缺口问题,首先应从制度入手,即把机关事业单位养老保险制度改革作为第一切入点,其他的改革才有可能随之一步步顺利展开和实施。

参考文献

1  马骏.化解国家资产负债中长期风险[J].财经,2012(15)

2  郑秉文.中国养老金发展报告2012[M].北京:经济管理出版社,2012

3  点睛.养老金“双轨制”两端渐行渐远[J].协商论坛,2012(10)

4  N.格里高利•曼昆.梁小民译.经济学原理宏观经济学分册[M]. 北京:北京大学出版社,2009

5  郑秉文,孙守纪,齐传君.公务员参加养老保险统一改革的思路──“混合型”统账结合制度下的测算[J]. 公共管理学报,2009(1)

6  苏红.发达国家公务员社会保障制度[M].北京:时事出版社,2001

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