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陈 平 (中南民族大学经济学院 湖北 武汉 430074)
摘 要 退耕农户的生计问题一直是政府工作的重点。退耕还林对农民生计的影响如何、退耕后如何增加农民收入、怎样发展退耕地区的后续产业、解决农民的生活保障等问题相继产生。文章通过对湖北省部分地区退耕还林工程的研究,分析退耕还林政策对农民生计的正面及负面影响,并提出相关的政策建议。
关键词 退耕还林 农民生计 政策建议
退耕还林工程,是国家实施可持续发展战略作出的重大决策。从保护和改善生态环境出发,将易造成水土流失的坡耕地和易造成土地沙化的耕地,有计划、有步骤地停止耕种,因地制宜地植树种草、恢复植被。工程的实施与农民、农村、农业问题紧密相关,实施过程中,如果农民生计问题解决不好,在政策规定的补贴时间结束后,复耕就将成为必然。
1 退耕还林工程现状
据2007年全国退耕还林工作会议报道,退耕还林工程实施以来,全国累计完成退耕还林242 666.7km2。湖北省是国家第二批实施退耕还林试点的省份之一,从2000年开始试点,2002年全面实施。截至2006年,全省已完成了8 600km2退耕还林工程,其中坡耕地退耕还林3 313.3km2、荒山造林5 286.7km2,惠及了全省83个县市区、657万多人。在已退耕的3 313.3km2坡耕地中,按地域分,三峡库区、丹江库区、清江流域、大别山区坡耕地造林2 182.7km2,占全省计划的65.9%;大洪山脉、幕阜山脉和武汉市的周边地区退耕还林1 130.7 km2,占全省计划的34.1%。按坡度分,25度以上的为1 946km2,占58.7%;15~25度的有1 126.7km2,占34.0%;15度以下的只有240.7km2,占7.3%。按林种分,生态林面积为1 828.7 km2,占55.2%;生态经济兼用林面积为1 161.3km2,占35.1%;经济林面积为323.3km2,占9.8%。
2 当前政策对农民生计的影响
2.1 退耕还林给农民带来的正面效应
国家实施退耕还林的目标之一是通过退耕促进退耕地区的农业结构调整,增加退耕农户收入。为分析退耕还林工程实施对退耕农户的经济效益,选取湖北省十堰市张湾区为例。
据统计,湖北省十堰市张湾区通过实施退耕还林工程,共造林35.3km2,使全区646.7km2的山场森林覆盖率达到79.5%,活立木蓄积达119.2万m3,其正面效应具体体现在:一是吸引了国家对张湾区的资金投入。按国家规定的退耕还林钱粮补助政策,张湾区退耕还林工程已完成5.3万元,8年中国家应下拨资金3 625万元(含粮食折算现金),增强了张湾区的综合实力。二是增强了林业后劲。该区在实施退耕还林工程中,发展经济林和生态经济林23.3km2。5年后,每年可为农民增收3 500万元,农村人均增收673元。同时,森林蓄积量也在不断增加,农民“绿色银行”的存款会越来越多。三是国家以粮换林政策的兑现,农民将直接增收。按已完成退耕还林13.3km2计算,国家每年应兑现粮食折现金420万元,加现金补助40万元,合计460万元,农村人平纯增88元。四是退耕还林工程的实施,把富余劳动力从有限的耕地里解脱出来外出务工。据年报统计资料表明:全区2000年实施退耕还林前外出务工为4 865人,实施退耕还林工程后的2006年,外出务工劳力为9 885个,增加5 020人,外出务工收入也从2000年的2 362万元增加到2006年的5 866万元,净增3 504万元,农村外出劳务人平增收463元。2006年人平纯收入3 296元,比2000年人平纯收入2 540元增收756元,仅外出务工人平增收就占71.1%。
2.2 退耕还林对农民增收的负效应
按照成本—价格理论分析,在退耕还林工程中,对于农户来说,参与退耕还林的经营成本(私人成本)主要是退耕地用于经营农业的农产品收益(机会成本)。随着退耕还林面积的增加,农业经营面积和产品供应量将逐渐减少,农产品的价格将逐渐上升,从而使退耕还林的私人边际成本逐渐增加,即边际成本递增。农户参与退耕还林的收益(私人收益)主要是源于退耕还林地所能产生的林产品收益。此外,就是国家给予的补贴。退耕还林单位面积所能带来的林产品收益是有限的,同时随着退耕还林规模的扩大,林产品市场供应将逐渐增加,林产品的价格就会逐渐降低,从而使退耕还林的边际收益逐渐减少,即私人边际收益递减。有的地方没有坚持因地制宜、宜林则林、宜草则草,或树、草种选择不当、治理模式单一,种植的经济林主要是干果、水果和药材等,由于苹果、柑橘、板栗、核桃等过于集中,如果出现大面积的“卖难”现象,就会损害农民利益。
另外,由于农民在资金、技术、管理等方面存在差异,收益上也存在较大差异。退耕还林的以粮代赈措施解决了农民当前的生计问题,但不能解决农民长远的生计问题。按照还经济林补助为5年,还生态林补助为8年,还草补助2年,生态林比例要求达到80%,由于相当多的退耕地立地条件差,林木生长缓慢,造林后两年生树苗平均高不到1m,8年后无法达到国家规定的速生丰产林标准,不可能产生经济效益;而经济林一般5年所产生的经济效益很不稳定,即补助期满后农民退出的耕地没有收益。山区农民祖祖辈辈以耕地为生,对土地的依赖性很强,在经济上没有其他来源的情况下,失去耕地的农民将无法生存。退耕后农村剩余劳动力得不到有效使用。耕地是没有弹性的,一个区域内可用于农业和林业生产土地的总面积可认为是固定不变的,所以林业用地的增加就意味着农业用地的减少,林地增加,耕地减少,农村剩余劳动力增加,而农民文化素质不高,没有基本的技能,非农产业不发达,剩余劳动力无法转移出去,对社会稳定将会留下后患。
2.3 退耕还林与农村生活能源问题
农村生活能源缺乏曾是导致农民陡坡开垦的一个重要原因。国家实施退耕还林措施来恢复植被,改善生态环境,但以生物质能为主的农村生活能源结构和落后的能源利用方式消耗了大量的林草和作物秸秆,极大地制约了生态建设的成效,所以农村生活能源与退耕还林的实施密切相关。
推广使用户用沼气池、太阳灶,以及小型生态能源公益项目,转变农村能源结构,就逐渐被提倡。太阳灶和沼气可为农户提供生活能源,产生直接经济效益,沼气还具有显著的间接经济效益。直接经济效益以太阳能所提供的有效热能所折合的标准煤的市场价格来核算,据相关资料分析,每台太阳灶每年所得到的热量为1 223MJ。折合标准煤208ks(热值取29.3076MJ,热效率按20%计算),按煤炭现价(400元/t)计算的经济价值达83.2元。太阳灶单价150元,不到2年可回收成本。太阳灶以10年的使用期核算,净效益67元/年。间接经济效益主要表现在蔬菜种植和生猪养殖两个方面。沼气除具有良好的能源替代效益外,还有利于农户的作物种植和生猪养殖。在作物种植方面,沼液、沼渣作为优质肥料可以减少对化肥的使用,生产绿色食品,特别是生产纯绿色蔬菜币场价格表现好,据调查年节约化肥款300元;在生猪养殖方面,由于用沼液作添加剂养猪增重快,温室又可保证猪的快速生长,每户每年养殖2头猪计算,可获得120元以上的纯收益。
3 目前退耕还林存在的问题
(1)宣传引导力度不够,退耕农户对补助期满后“吃什么”心存惶惑。退耕还林针对的就是水土容易流失的边远山区山坡耕地,这些地区经济落后,农民传统意识浓厚,吃的方面主要靠自耕地。眼下有的农户除留少量菜园地以外,其余土地几乎退完。还“林”的品种中极少有几年就能见效益的经济林,绝大部分属生态林,而在退耕还林地区,同时也是林木禁伐区。国家对退耕农户补助是有限的,补助年限期满后,到底靠什么吃饭,老百姓心里无底,这是退耕地区农民普遍存在的担忧心理。
(2)由于部分地区土地瘠薄,退耕地在短期内难以产生经济效益。如湖北省的陨西县地处国家南水北调中线工程水源区,处于重要生态区域,绝大部分退耕地设计为生态林,在很长一段时期内基本没有直接经济效益。同时,由于该县是国家贫困县,自然条件差,经济薄弱,农民劳动力转移无市场,生态移民等长效机制也尚未建立,随着国家政策补助的陆续到期,部分农户生计困难问题日渐突出。
(3)退耕还林配套保障措施没有得到彻底落实。多数省(区、市)缺乏退耕还林配套保障措施的规划和计划;工程区大部分地方经济基础薄弱,财政困难,配套保障措施由地方各级政府负责,在资金上有很大困难;目前国家各部门对农村的各项资金投入项目分散,各有要求,也没有重点用到退耕还林地区各项保障措施上。
(4)个别村组干部“多吃多占”,形成农民意见大。一方面山区山高地薄,粮食收入低,经济来源少,种地划不来,一些农民靠在外地打工挣钱,干脆不种土地;有的农户举家外迁,土地随意荒置。但过去农业、林特税费照交不误,为完成任务,年终时就由村干部想办法为他们补缴。近两年,国家免征农业、林特税费后,村干部理所当然就收归集体或据为己有,进行退耕获取补助。另一方面,在退耕还林实施之初,部分农户对政策持观望态度,一些村干部带头执行,当领取补助时,这些农户又后悔。此外,未全部按坡地程度以及耕地与荒山比例退耕等情况,客观上造成一些农民心里不平衡。
4 结语
(1)合理确定补助年限和补助标准。钱粮补助年限不能仅仅用林树来确定,应该根据区域不同,差别对待,同时要做到退耕面积及兑现补助的公示公开。加强政策宣传,引导农民更新传统观念,设法通过迁移式扶贫、多种经营等措施解决退耕补助过后“吃什么”的问题,消除后顾之忧。
(2)调整农村产业结构,全力扶持壮大支柱产业,加大替代产业挖掘与探索力度,加大后续产业培植力度。以增加农民收入为重点,以市场为导向,按照“公司+基地+农户”的模式,积极发展高效经济林,建设不同类型的骨干拳头产品,增加退耕农户的近期收入。一是从布局上按照一乡一企、一村一品的格局,发展具有本地特色和市场优势的经济林;二是鼓励一批大户承包经营,发展骨干品种;三是大力扶持龙头企业(如中药材企业,干鲜果品营销企业);四是集中资金加大对林果基地的投入,增加后续产业的投入,促进退耕农户向养殖业和第三产业转移。
(3)结合“阳光工程”等农民技术培训项目,加快退耕林区剩余劳动力的转移步伐。着重抓好“三化”:一是内部消化,即引导农村剩余劳动力发展畜禽养殖、水果、肉牛育肥贩运等劳动密集型产业,在当地内部吸纳更多的劳动力;二是产业分化,要大力开拓农林牧业产前产后的服务领域,通过大力发展乡镇企业,从事农林牧产品加工、运销以及餐饮业、信息、技术等行业,细化分工、增加就业,加快剩余劳动力向非农产业分化;三是劳务转化,通过培训转移等方式,让剩余劳动力走出去,或进城打工经商定居,或从事多种劳动,逐步通过市场导向输出劳务。
(4)切实解决农村生活能源问题,大力推广使用户用沼气池、太阳灶,努力研究发展新的小型生态能源公益项目,转变农村能源结构。农村能源建设要从实际出发,以沼气建设为重点,同时加强节柴灶、薪炭林及小水电等的发展,形成多能互补的农村能源格局。特别是结合沼气能源建设,大力推广“酒、猪、沼气、果、蔬”一体化,以酿酒促进养猪,以养猪带动沼气,以沼液改良土壤,推动果蔬种植良性生物链的形成。
(5)积极鼓励生态环境脆弱、偏远山区退耕农户到街道、公路边修房造屋。凡是迁出户,原来责任田可以自愿退出,也可以转包;凡搬迁户,可以得到政府无偿划拨的…… 职称论文发表网http://www.issncn.com
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