摘  要：在２０世纪８０年代和９０年代，针对传统的行政模式缺陷，一种新的管理方法在公共部门中崭露头角。与传统的公共行政相比，新公共管理强调政府公共政策化和公共管理社会化，预示着公共行政模式的根本性变革。在新公共管理背景下，政府对（准）公共产品的营销可以实行一种新型的营销模式——公共营销。公共营销是由政府、非营利组织等公共组织主导的，包括企业等、私人部门及个人等在内的多方共同参与的对公共产品或准公共产品进行的市场营销活动，其目的在于提升公众对（准）公共产品的形象认同，保证社会公共利益的实现。与传统的营销方式相比，公共营销在内涵、主体和内容等方面具有不同的特性。

    关键词：政府营销；公共营销；公共产品

    １９世纪末，西方行政面临三大弊端：行政系统的“庇护——依附关系”滋生了裙带关系和官场腐败；行政能力和效率低下；行政系统的周期性振荡使政府政策难以连续地、有效地执行。这三大弊端，促使西方学者寻求治本之策。他们所找到的治本之策就是公共行政学所确立的四大基本原则，即马克斯·韦伯（Ｍａｘ Ｗｅｂｅｒ）的官僚制（ｂｕｒｅａｕｃｒａｃｙ）原则、由威尔逊（Ｔ． Ｗ． Ｗｉｌｓｏｎ）所倡导、古德诺（Ｆ． Ｊ． Ｇｏｏｄｎｏｗ）所阐发的政治——行政分离原则（ｐｏｌｉｔｉｃａｌ ａｎｄ ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅ ｄｉｃｈｏｔｏｍｙ）、发端于１９世界中叶英国人事制度改革的文官制度原则以及由科学管理之父泰勒（Ｆ． Ｗ． Ｔａｉｌｅｒ）所倡导的泰勒主义原则，由这些要素构成的理论范式确立了传统公共行政的基本框架。传统的公共行政理论范式经由美国行政学家怀特（Ｌｅｏｎａｒｄ Ｄ． Ｗｈｉｔｅ）的系统化、古利克（Ｌｕｔｈｅｒ Ｇｕｌｉｃｋ）的一体化和福莱特（Ｍａｒｙ Ｐａｒｋ Ｆｏｌｌｅｔｔ）的动态化之后，形成了２０世纪西方行政学的主导范式。

    在２０世纪８０年代末和９０年代，针对传统的行政模式的缺陷，一种新的管理方法在公共部门中崭露头角。与传统的公共行政以政治行政二分法和“科层制”为理论基础不同，新公共管理理论以现代经济学和私营企业的管理理论与方法作为自己的理论基础，不再像传统公共行政那样强调集权、监督以及加强责任制的方法来改善行政绩效，而是主张采用企业化的管理方法来提高管理效率、引入竞争机制来提高公共服务的质量和水平、以市场或顾客为导向来改善行政绩效。

１  政府营销创新模式提出的背景

    政府营销创新模式的提出背景，是与公共产品在社会上的重要性以及公共产品的治理模式分不开的。在政府提供公共物品有两大明显优势：一是政府提供公共物品能够有效解决搭便车现象，节约交易成本。二是政府提供公共物品能够较好地解决公共物品消费中的公正性。然而，政府在克服公共物品领域市场失灵的过程中，却难以避免由于“政府失灵”导致的失败。面对市场和政府的双重失灵，西方学者开始对政府的职能和作用进行重新审视，并从治理的概念内涵中发掘出其有用的价值理念，在此基础上形成了公共治理这一崭新理论。公共治理（ｐｕｂｌｉｃ ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ）是由政府为主体、多种公私机构并存的新型社会公共事务管理模式，是建立在市场原则、公共利益和相互认同基础之上的国家与公民社会、政府与非政府组织、公共机构与私人机构之间的合作作为补充政府管理和市场调节不足应运而生的一种社会管理方式，公共治理已逐渐成为公共管理的重要理念和价值追求。目前，西方社会已经形成比较成熟的以政府——第三部门（非政府组织）——市民社会（基层自治）三位一体的公共治理模式。

    公共产品的治理模式，为公共产品的供给提供了全新的价值理念，同时也为公共产品的营销带来了新的思路。在２０世纪６０年代以前，市场营销理论仅仅局限于营利组织（企业），还没有应用到公共产品领域，到了７０年代后期，才有一些非营利组织开始运用营销来实现其宗旨和目标。到２０世纪８０年代和９０年代，市场营销理论在公共产品领域的应用迅速发展起来。其中，政府机关开始尝试将市场营销的方法论应用于政府事务，提高政府形象，更好地为社会配置公共资源，为居民提供公共服务，满足公众的公共利益需要，由此导致政府营销理念的产生。

    政府营销是政府机构以社会公众的需求为导向，通过运用各种营销手段，达到公民（企业、居民、社会团体等）满意的全过程。政府营销所涉及的范围非常广泛，既包括提供并展示优质的公共物品以吸引投资，又包括推介“城市符号”以赢取良好的政府美誉度；既包括开展各种会展经济以提高城市知名度，又包括消除社会危机突发事件给政府带来的负面影响；既包括有关政府决策的社会公示和社会听证制度，又包括在传媒上宣传城市形象以吸引各类人才等。政府在公共领域开展的政府营销活动，既反映了政府管理理念的变化，同时也折射出公共产品营销的政府主体地位。与此同时，另一个非市场主体的组织——非营利组织也开始涉足公共产品领域的营销活动。非营利组织营销是一个社会管理过程，在这个过程中非营利部门通过创造、提供及与他人交换有价值的准公共产品而满足自身的需要与欲望。从20世纪８０年代起，世界许多国家陆续开始对公共产品的供给进行市场化改革，尝试通过市场来提供基础设施建设、公共交通及社会服务等具有一定竞争性和排他性的准公共产品。于是，作为市场主体的企业（营利组织）也开始走入公共产品领域，承担起部分营销公共产品或准公共产品的责任。可见，从公共产品的营销主体来看，已经呈现出多元化发展趋势，政府、非营利组织和企业都开始涉足公共领域的营销活动，由此导致一种新型的营销模式——公共营销理念的产生。

２  政府公共营销创新模式

２．１  内涵

    关于公共营销的概念，国内外学术界没有明确的界定。从公共产品的内涵出发，借鉴公共治理理论、政府营销、非营利组织营销等相关理论知识，本文对公共营销的概念界定如下：公共营销是由政府、非营利组织等公共组织主导的，包括企业等、私人部门及个人等在内的多方共同参与的对公共产品或准公共产品进行的市场营销活动，其目的在于促进公众对（准）公共产品的认识和了解，提升公众对（准）公共产品的形象认同，保证公众公共利益的实现。从这个定义可以看出，公共营销具有两个显著特点：①公共营销的对象是（准）公共产品。（准）公共产品是由政府直接投资或组织社会上有关组织或私人进行投资提供给社会使用的，可以直接增加或减少企业利益的公共设施、公共服务等；②公共营销的主体多元化，但主要主体还是公共组织，尤其是政府公共部门。

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