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党中央提出到2020年基本建立覆盖城乡的社保体系,全党、全国和社会对农村社会保障制度的建设都格外关注。农民作为社会成员的一大部分,有权利获得公平的社会保障。但农民社会保障的法律制度的缺位使得农民的社会保障长期以来得不到法律的保护。鉴于我国长期城乡分离的二元社会结构,农民的社会保障水平极低,一直处于社会保障建设的边缘地带。城市实行的是高补贴、高就业、高水平的社会保障制度,而农村实行的是以民众互助和国家救济为主的低水平的社会保障,其保障水平明显低于城市。这种保障形式阻碍了农民的生产积极性,限制了农村的发展,严重制约着农村工业化和城镇化建设。我国应充分考虑农转非人口、失地农民和从事农业生产人口不同人群的需要,加紧制定有关农村社会保障的法律法规。
2.强化家庭和土地保障功能
充分继承和发挥家庭的保障功能具有重大的现实意义。由于农村经济发展水平的落后,资源的有限以及农村人群的广泛性,在短期内构建并完善制度化的农村社会保障制度是有困难的。我们在着手构建并完善统筹城乡的社会保障体系的同时,应采取相应措施重新发挥家庭的保障功能来增强家庭的保障能力。另外,由于农业的基础性决定了土地的社会保障价值对农民是不可或缺的,随着农村新型工业化以及城镇化进程的加快,农村土地流转不可避免,如何保证农民在土地流转中的公平待遇是建立农村现代社会保障模式的关键。国家在加大对农业的扶持力度,增加农业补贴的同时,应加强对土地使用权流转的管理,完善和加快农村土地流转,加快经济较发达的乡村地区城镇化步伐,实现农业人口在短期内显著下降,将仍然从事农业生产的人纳入到农村现代社会保障体系,将那些通过卖出土地的农民在获得合理土
地收益的情况下纳入到城市人口保障体系。农村现代社会保障体系的设计应考虑农村人口与城市人口社会保障制度的兼容性,避免日后全国统一的社会保障运行机制的偏差与分离。
3.多渠道筹集社会保障资金,增强资金筹集能力
国家应加大财政投入力度。中央政府和各级地方政府要遵循公共财政的理念,建立对农民社会保障的资金投入机制,解决保障资金不足的问题。加大转移支付力度,发挥财政投入的作用,调整财政支出结构,大力构建社会保障体系的安全网。在增加保障国家财政转移的同时,加强农村自身社会保障。仅依靠国家财政转移支付来建立农村社会保障制度是不够的,我们必需要加强农村自身的筹集能力,从而实现可持续的保障体系的发展。另外,在加强农村自身筹资能力过程中,要努力提高农民个人的参保意识,使得更多的人愿意参与进来,愿意为其社会保障缴纳相应的费用。
4.建立因地因人制宜的社会保障制度
在我国建立完善的农村社会保障制度,必须结合我国农村的实际情况,必须充分估计到各类人群尤其是弱势人群的需要,在不同的地区,针对不同的人群采取不同的社会保障项目。单一层次的社会保障体系往往难以照顾到各方面的利益,应建立一个以农村养老和医疗保障制度为主体,包括社会救助、社会福利事业和农民工社会保障在内的多层次、多功能保障体系。
5.深化结合城镇化进程和户籍制度改革
深化结合城镇化进程和户籍制度改革是促进农民增收的有效途径,也是多渠道保障资金筹集的有效保障。加快城镇化建设和深化户籍改革的结合,让更多农村人口在城镇居住并成为城镇户口,使土地的城镇化同步于人口的城镇化,对实现城乡统筹和一体化的意义重大,是社会保障制度公平化的方式之一。实施城镇化和户籍改革战略的结合,能促进农村人口就业和富余劳动力的充分转移,能加强城乡统筹的社会保障体系的兼容性,使更多农村人口能享受高水平城市人口的社会保障,弥补城市社会保障资金的缺口,减少农村负担,提高农村产出的利益性。因此,城镇化进程的提速以及户籍制度的改革深化的结合对于从事农业生产和非农生产的农村人口都是裨益的,使他们能在增加收入的同时得到高层次的有力的社会保障,逐步形成城乡一体化的社会保障体系,部分替代土地的社会保障功能,在有效保障农民权益的同时,使土地回归其要素本质,形成社会保障体系建设与农地市场化改革的良性互动机制。
中国农村城镇化制度障碍问题探析
潘采伟
兰州交通大学经济管理学院 【期刊】社科纵横
2009-03-15
【内容摘要】制度是推动社会经济发展的重要变量,合理的制度能促进社会经济的发展。“三农”问题,始终是中国的根本问题,
而农村城镇化是解决“三农”问题的有效途径之一。中国农村城镇化在户籍制度、土地制度等方面存在一定的障碍。农村城镇
化必须消除阻碍其发展的一系列制度障碍,要着力进行制度创新。
【关键词】城镇化 制度障碍 制度创新
自建国几十年来,我国在农村城镇化建设方面走的是
一条自上而下之路,这条道路实行严格的“城市准入”限
制,并设置了一套“偏向城市”的制度安排,政府在有关城
镇化的决策中占绝对支配地位,其核心是“抑农保工”,城
市剥夺农村,这就必然要损害社会公平目标,牺牲农业效
率,使农村发展严重缓慢。改革开放后,由于农村实行家庭
联产承包责任制以及乡镇企业的快速发展,促进了农村剩
余劳动力的转移,农民从事二、三产业的人数不断增加,向
城镇转移的趋势不断增强。但由于原有制度安排的制约,
使农村城镇化进程严重受阻,这些制度障碍主要体现在以
下几个方面:
一、户籍制度障碍
1956年12月30日国务院发布《关于防止农村人口盲
目外流的指示》,规定对农民、复员军人、社队干部的外流
严格限制。1958年1月9日,我国第一部户籍管理法规
《中华人民共和国户口登记条例》颁布实施,该条例严格划
分开农业人口和非农业人口,并对农民进入城镇做出明确
限制。同年,国务院又发出了《关于防止农民盲目流入城
市的通知》,要求公安机关严格户籍管理,同时严禁把粮食
供给没有城市户口的人员。与此同时,我国又陆续出台的
一系列政策和规定,将劳动用工、住房、医疗、教育、就业、人
事关系、社会保障和社会福利等公民权益同户口性质挂起
钩来,由此建立了以农业人口和非农业人口相区别的二元
户籍管理制度。到1977年,国务院批转了公安部《关于处
理户口迁移的决定》,其基本原则是限制城镇级别低的城
镇人口向城镇级别高的城镇迁移。这种封闭、僵化的户籍
管理制度是与计划经济体制相适应的。
改革开放以后, 1984年10月国务院下发了《关于农民
进入集镇落户问题的通知》,允许务工、经商、办服务业的
农民“自理口粮”到县城以下的集镇入户。这是自建国以
来我国第一次放松了农村人口进入城市的限制。1985年7
月公安部又出台了《关于城镇暂住人口管理暂行规定》,标
志着中国公民在非户籍地长期居住的合法性。1997年进
行了小城镇户籍管理制度改革的试点。2001年,公安部提
请国务院批转了《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意
见》,明确规定:全国所有的镇和县级市市区,取消“农转
非”指标,不再实行计划指标管理。凡在当地有合法固定
的住所,稳定的职业或生活来源的外来人口,均可办理城镇
常住户口。这标志着我国户籍管理制度改革迈出了实质性
的一步。与此同时,农村城镇化率也随之稳步上升。在实
行国家有关改革政策的基础上,一些省(市、区)加大了户
籍制度改革力度。到目前为止,全国已有十几个省的公安
机关开展了城乡统一户口登记工作。但问题依然存在,突
出表现在户籍制度有所放开,但并不是完全放开,特别是大
中城市的放开只是面对特定的目标人群;户籍制度改革的
配套性、系统性不够;户籍制度改革力度还不够,农民迁移
成本仍很高,农民入城需要交纳的额外费用包括:暂住证
费、办理“绿卡”费、子女择校费、“农转非”费用等。
二、就业与社会保障制度障碍
就业与社会保障制度是解决落户农民“进得来”和“稳
得住”的问题。建国初期我国采取了低工资、高积累、高福
利政策。由于资金的限制,就限定了只对城镇居民提供福
利保障,农村居民没有享受任何福利的措施。为了控制享
受福利的人数,就必须限定农民进入城镇就业的自由。为
此,在传统体制下,实行的是城乡分割的二元就业制度。在
城镇通过“统配”制实行“劳者有其岗”,而乡村劳动力不属
于统配范畴,无机会进入城镇就业。这种制度安排在市场
经济格局下有所松动,但近年为减轻城市的失业压力,解决
城市职工下岗问题,许多城市都不同程度地采取“职业禁
入”和“腾笼换鸟”的办法,限制农民在城市就业。2004年, 劳动和社会保障部决定停止执行原劳动部颁布的《农村劳
动力跨省流动就业管理暂行规定》,要求各省市必须限期
清理限制农民进城就业的歧视性政策,取消对企业使用农
民工的行政审批、职业工种限制,不再干预企业自主合法使
用农民工,取消专为外地农民工设置的登记项目,实行暂住
证一证管理,取消各种针对农民工和使用农民工企业的不
合理政策。这一政策的实施在一定程度上有利于农民工在
城镇就业,但长久以来二元就业制度的影响以及农民工自
身素质的限制,使农民工在城镇就业仍然显得困难重重。
社会保障制是依据一定的法律和规定,为保障社会成
员的基本生活权利而提供的救助和补贴,主要包括社会救
助和社会保险。改革前农村…… 职称论文发表网http://www.issncn.com
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