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下几个方面:
第一,传统的户籍
国农科技11.77+0.020.17%制度阻碍了城镇化进程,进城农民工并没有实现真正意义上的“市民化”,中国城镇化进程表现出“半城镇化”的特点。纵观三十年来中国农民流动的三次浪潮,可以发现,我国农村劳动力的流动过程中,其产业转移和地域转移最初是被割裂开来的,并且不同于一般意义上流迁人口地域、职业转换的路径。
缺乏安全感和成就感的农民工对城市无法产生归属感和“主人翁”意识,而乡村社会的归属感使他们最终成为城市匆匆的“过客”。截至2009年末,我国城镇化水平接近46.6%。但如果按照户籍人口计算,我国的城镇化水平不到30%,远远低于发达国家和地区80%以上的城镇化率。
第二,传统的户籍制度提高了城镇化的代价,农民工“候鸟式”的异地流动,阻碍了农民工的举家迁移,由此带来一系列沉重的经济代价和社会代价。由于城乡分治的二元户籍制度,农民工无法真正融入城市,表现出职业与身份分离和城乡间双向流动的特点。这种长期的大规模的“候鸟式”人口流动带来极大的经济代价。
第三,传统的户籍制度把城乡人口划分为彼此分割的、不平等的两大社会集团,加剧了城乡差距,阻碍了农村社会经济的发展,固化了城乡二元结构。户籍制度将全体公民划分为农业户口的农业人口和非农业户口的城市人口。
进城农民工虽然实现了地域和职业的转移,但还是农业人口,在就业上受到户籍歧视。农民工就业往往集中于技术要求不高、就业门坎较低、人员容量大的劳动密集型行业以及脏、累、险、重、苦、差的城市非正规部门,而这些部门的工资水平也往往较低。
合理的制度变迁路径
改革户籍制度已成为推进城镇化发展的必然选择。当前的关键是如何设计一条合理的制度变迁路径,尽可能增大改革的收益,降低改革的成本,实现从传统户籍制度向新的管理模式的顺利转换。我们认为,户籍制度的改革在总体上应是渐进式的,做到因地制宜,因人而异,稳步推进。
第一,渐进的户籍制度改革要因地制宜,立足于我国城镇化发展的实际需要以及未来进一步发展的方向进行。
面对人口迁移的艰巨性和复杂性以及当前我国城镇体系发展不平衡的现状,如果对大、中、小城市不加区别地放开户籍制度,特大城市的人口将急剧膨胀,使本来人口就趋于饱和的这些特大城市难以承受,甚至带来“城市病”,而本应大力发展的中小城市却因吸引不了人口,得不到发展,城市体系将进一步趋于“头重脚轻”。
因此,户籍制度改革对于大、中、小城市及县城应实行不同的政策。对于大城市,既不能关死城门,堵住农民进城,也不能一步放开户籍,让城门大开。应设立一种经济导向、人口素质导向和社会规范导向三位一体的门槛条件,让具有在城市投资能力的、文化程度较高、具有从事非农产业经验的农民优先进城。对于中等城市,应以更加开放的态度,设置比大城市稍低的门槛条件,允许有固定职业、在城市工作一定年限者取得城市户口;对于小城市,要向农民打开城门;对于县城和县城中心镇,则要敞开城门,让农民自由进城。通过这些门槛条件,调节农民进城的流量和流速。
特别值得注意的是,未来依托县城发展中小城市的城镇化发展潜力巨大。通过放开户籍限制发展依托县城的农村城镇化,不仅可以逐步形成县域范围内功能互补、协调发展的城镇体系,有效提高农村城镇化的发展质量,而且鼓励农村外出劳动力向县城集聚,有利于农民工的合理流动和市民化,改变当前已经进城的农民工实际上并没有市民化的“半城镇化”状态,满足农民的“市民梦”。
第二,渐进的户籍制度改革要因人而异,着眼于农民工作为一个新的社会阶层本身正在不断分化的现状。
通过放开户籍限制,帮助新生代农民工以及老一代农民工的“精英群体”率先实现“市民化”。新生代农民工这一群体面临能力与期望的失衡,在整个社会结构体系中,难以准确定位,这是在解决农村剩余劳动力向城镇转移问题上必须面对的新课题。通过户籍制度改革率先实现新生代农民工“市民化”,给予其在户口、住房、教育、就业等方面与城镇居民同等的待遇,使其与城镇居民公平竞争,有利于防止贫困的“代际转移”。
第三,渐进的户籍制度改革要稳步推进,经过一系列过渡环节过渡到以城乡公共服务均等化为基础的一元户籍管理制度,促进城乡一体化发展。
户籍制度改革的关键是要改变以户籍作为社会资源分配工具和公共服务享受依据的旧体制,推进城乡公共服务的均等化,建立城乡一元的户籍管理新制度。所以,改革并不是简单地给“一纸户口”,没有实现公共服务均等待遇的户籍改革是难以取得实效的。
当前,我国户籍已经表现出与公共服务逐步脱钩的积极态势,附着在户籍上的利益差别正在逐步弱化。当前,要进一步加快教育、医疗、住房、社会保障体系的改革,逐步实现农民工在劳动报酬、子女就学、公共卫生、住房租购以及社会保障方面与城镇居民享有同等待遇。
辜胜阻:改革土地制度促城镇化健康发展
2010-11-17 10:01:00 来源:《中国社会科学报》
[提要] 具体说来,一是城镇化有利于促进农村劳动力转移、提高农业生产率,从根本上提高农民收入,进而启动农村消费市场。对于那些土地保障功能已经弱化的地区和人群来讲,稳步推进土地使用权抵押,能够有效推动城镇化发展,解决创业的融资问题。
在2010年政府工作报告中,温家宝总理部署了新时期的城镇化新政,提出了推动城镇化发展的新战略与新思路,以此来谋划我国城镇化的新发展,是积极有效扩大内需、保持经济持续平稳较快发展的重大战略举措。
城镇化是中国经济发展的持久动力
将扩大内需与推进城镇化紧密结合起来,可以实现经济发展与内需持续扩大的良性互动,是当前扩内需实现经济增长的有效途径。城镇化不仅是消费需求和投资需求的有效结合点,而且可以推动结构调整和劳动者素质的提高。
具体说来,一是城镇化有利于促进农村劳动力转移、提高农业生产率,从根本上提高农民收入,进而启动农村消费市场。二是城镇化有利于推动城镇基础设施投资,刺激旨在满足人口居住需求和企业发展需求的房地产投资,并产生极大的投资带动效应,有效拉动投资需求。三是城镇化有利于推进农业产业化,推动乡村工业的集聚发展和结构升级,并推进经济的服务化。四是城镇化过程本身是一所培养现代农民的大学校,有利于促进农民工作方式和生活方式的转变,提高农民素质,培育“新型农民”。
进城农民工需要完全市民化
进城农民没有完全市民化的“半城镇化”状况需要得到改变。30年来中国农民流动呈现三次浪潮:第一次是“离土不离乡、进厂不进城”的以乡镇企业为就业目的地的就地转移。第二次是“离土又离乡、进厂又进城”的以城市为目的地异地的暂居性流动。第三次浪潮则是以长期居住为特征,且有举家迁移的倾向。也就是说,我国农村劳动力流动过程中,其产业转移和地域转移最初是被割裂开来的,并且不同于一般意义上流迁人口地域、职业转换的路径。我国的城镇化需要有“三维转换”:农村劳动力在进入城市的过程中,不仅要实现地域转移、职业转换,还要实现身份变换。
当前,进城农民工并没有实现真正意义上的“市民化”,中国城镇化进程表现出“半城镇化”的特点。“半城镇化”突出地表现为农民工既不能完全从农村和农业中退出,也不能完全融入城市,身份得不到确认。“半城镇化”现象的产生主要由于农村的“拉力”和城市的“推力”。在农村社会保障体制尚有待健全的前提下,土地制度的保障功能是农村“拉力”的主要来源。在城市无法得到保障的农民工往往把土地作为最后的保障,倾向于维持与土地的长久联系,而不愿割断同土地的“脐带”。这就形成农民工在脱离农业关系时出现“退难”的问题。城市的“推力”主要表现为,由于户籍制度的阻碍,进城农民不能实现地域、职业和身份的同步转换,很难融入城市生活,逐渐被“边缘化”。
利用土地资本化红利
要通过土地制度创新,充分利用土地资本化红利,帮助农民在摆脱土地束缚的同时获得初始资本积累,解决城镇化发展过程中新市民安居和创业“钱从哪里来”的问题。在城镇化推进过程中,政府要承担一部分成本,但大部分还是要农民自己承担。因此,如何解决城镇化发展过程中新市民安居和创业“钱从哪里来”的问题,是当前城镇化顺利推进面临的关键问题之一。我认为,在规范征地制度、保障农民权益的同时,积极探索农村土地流转的合理途径,允许用土地使用权进行财产抵押,有利于盘活土地,大量有能力进城从事第二、三产业的农民就可以获得创业资金,从而顺利实现城镇化。
2008年中央十七届三中全会指出:“允许农民不但拥有土地使用权,而且可以自主决定土地的转让、出租、抵押,享有土地增值的最大利益。”这反映出中国土地改革的新方向。目前全国的一些地方已经开始了农村土地经营权抵押贷款的探索,例如成都就是农村土地产权和金融改革深入开展的地区之一,确权、建市和金融是改革的亮点,不仅通过“农村土地承包经营权证”、“集体土地使用权证”、“房屋所有权证”和“林权证”的发放完成了针对农户的确权办证,而且推出了全国第一家农村产权交易所,并组建了专门服务农村金融的农村信用合作联社股份有限公司。
如果说“人口红利”造就了中国改革开放前30年的辉煌,那么未来经济发展要充分利用土地资本化红利。当前,要因地制宜、因人而异,稳步推进土地使用权抵押。对于农民来说,土地主要有生存保障和致富资本两种功能。从地区发展差异来看,在相对发达地区,随着农民进城打工和从事多种经营,土地的保障功能逐渐弱化。从群体特征差异来看,进城的农民从地位上看已经分化为不同群体。大部分农民工处于弱势地位,工作和收入不稳定,家乡的土地是最后的依靠。同时,也有许多农民工经过打工实践,在外开阔了眼界,学会了本领,掌握了技术,拥有了资本,其中一部分或通过创业成为私营业主扎根于城市,或成为精英农民工返回农村创业,土地对于这部分人的保障功能在弱化。
因此,对于那些土地保障功能已经弱化的地区和人群来讲,稳步推进土地使用权抵押,能够有效推动城镇化发展,解决创业的融资问题。土地使用权抵押在形式上也可以灵活多样。同时,稳步推进土地使用权抵押,还要完善相关的配套制度建设。要积极推进农民贷款保险制度以及科学的土地评估体系的建立,加强指导、管理、监督、协调及服务。
总之,土地制度与城镇化存在紧密的内在联系。合理的土地制度能够促进城镇化的发展,相反则会形成城镇化健康发展的障碍。当前,要创新土地制度,引导一部分农民摆脱对土地的依附,使人口在城镇化进程中不断向城镇集中、土地向种田能手集中、产业向城镇工业区集聚,从而保障城镇化的健康发展。
来源:《中国社会科学报》
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