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农村城镇化探析

作者 :职称论文发表更新时间:2012-10-29

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造越来越多稳定的、长期的非农就业岗位,使农民不仅能够进城,而且能够在城市定居,非农产业化才能最后实现。从这个意义上来说,城市化是为了更好更快地实现非农产业化。因此,要使城市化深入展开,当前的重要任务是发展适合我国国情、适合于一个地区和城市的具体条件的产业结构,创造更多的就业。有了好的经济政策和产业政策,一个地区的就业增长,人口才能聚集起来;而收入提高,税收增长,用于城市基础设施建设的资金才会较为充足,这样城市才能发展起来。

其次,城市化是农民进城的过程。农民工进城,凸显了社会收入差距拉大的现象。而农民工作为一个弱势群体,在很多方面没有保障,包括养老、医疗、住房、子女的教育等。在这个意义上,城市化是一个社会问题,需要方方面面的社会公共政策加以保障,需要重新思考和构建社会保障体制,这样城市化进程才能平稳进行。从长期看,不可能所有的农村都变成城市,必须坚持城市反哺农村,走城乡一体化的道路。

中国在各种体制包括土地制度的保障下,成功避免了大量城市贫民的存在,避免了城市贫民窟现象。但是,城市化进程中,低收入阶层在城市中的存在,仍然对我们各方面的经济政策提出了严峻的挑战。如何使新进城的低收入阶层和原来的“城市贵族”能够安居乐业、各得其所、相得益彰、和谐发展,是城市化进程中公共政策研究方面的一个重要课题。过去我们有些城市为了使城市更美好,为了环保,为了社会治安,为了管理上的种种方便,驱赶“城中村”、“城边村”,驱赶外来农民工,这实际上是一种反城市化的行为。当前我国社会群体性事件频发,可以说是社会管理机制滞后于城市化发展的突出反映,本质上反映了城市化带来的利益变动与冲突。

第三,城市化是土地用途转移的过程。从空间的角度来说,城市化又是土地用途转移的过程。城市化进程并不意味对农产品需求的减少,同时,城市化进程又要求城市用地、商业用地的增加,导致城市用地与农业用地发生冲突,而这又涉及到土地等一系列制度与政策的改变。例如,如何更有效地利用有限的土地进行城市化发展,如何使城市用地更加集约,在有限的土地上提供更多的住房、各种工业和商业的空间,如何使转移出来的农民所拥有的宅基地充分利用起来,与农民进城的进程相结合,满足城市用地的基本需求。在这方面,成都、重庆搞的农地交易所是一个有益的探索。

第四,城市化进程是一个复杂的系统工程。城市化意味着大批的农民结束了散居的农业社会生活方式,转移到城市当中,而城市人口大规模增长,大城市越来越多。人们的许多生活必需品的供给,从原来的一家一户各自解决的方式转变为公用品、公用事业的供给方式,这时候一系列有关城市公用事业发展的公共政策就变得越来越重要。如何利用有限的资源,提供价格低廉、质量有保证的各种公用品,如电力、自来水、煤气、公共交通、公共设施,垃圾处理等,就成为城市化过程中非常重要的一系列需要研究的制度与政策问题。

同时,城市化进程造成大量的环境污染和破坏,说明人与自然的关系还没有得到充分研究。人口大规模聚集所产生的各种环境问题、生态问题,是下一阶段城市化进程中公共政策问题的一个焦点。此外,城市进一步向低碳生态型发展,建设低碳城市,减少城市的二氧化碳排放量,保护城市环境,是当今世界各国的城市发展方向,正在成为世界城市化发展过程中的新亮点,影响城市在全球范围内的竞争。在目前全世界都关注全球变暖、应对气候变化的潮流中,中国作为一个发展中国家,也不可避免地要在城市化进程中把降低能耗、减少二氧化碳排放这样的问题纳入公共政策议程。

因此,城市化进程是一个复杂的经济、社会、环境、文化等方方面面的系统工程,其中还涉及到各方面政策的相互协调问题。针对以上问题,必须进行深入、系统的研究,制定系统、稳定、可持续的城市政策,强化制度创新,使经济政策、产业政策、能源交通政策等与社会政策有机组合,形成一个和谐而统一的公共政策体系,来保证城市化进程的健康、有序进行。

综合起来,在讨论、制定城市发展政策时,不应该、也无法局限于具体的“城市问题”。城市发展政策具有全局作用,带有历史影响,城市发展政策的成败并不完全在于政策本身,而取决于更加高层、宏观的国家发展政策。国家发展政策的正确与否,决定城市发展政策是否出现偏差。反之,在高度城市化的时代,城市发展政策对于一个国家经济社会的长期发展也会产生重大、经久的反作用。制定国家经济发展政策时,必须特别重视这些政策的空间影响、城市影响。至于“城镇化率虚高”的问题,这个问题确实存在。如果减掉1.67亿农民工,则中国城镇居民为4.55亿,城镇化率接近34.5%。如果以这个基数来作为制定一系列经济社会发展政策与城市发展政策的依据,那么,肯定与当前的政策存在较大差异。

制定正确的政策需要时间,因为对问题的认识需要相当长时间的检验证明。实践和时间都是检验真理的标准。决策者在制定城市发展政策时,要特别注意防止急功近利和好大喜功。

以城市贫困为例。我国自改革开放以来,出现了前所未有的城市化高潮。我们经常听到这样一种言论,2.11亿(2009年数据,《中国流动人口发展报告2010》)农民工进城,却没有出现“贫民窟”,创造了举世唯一的“奇迹”。可是这些人没有住在贫民窟,那住在哪里呢?所有讲奇迹的人都回避了这个问题。这些进城的农民工,他们是不是在城市买了商品房呢?估计很少。是不是住进了国家提供的福利房呢?好像也没听说过。是不是他们自己盖了一些棚户呢?好像也没有。那他们到底去了哪里,是上了天还是入了地?

中国其实也有“贫民窟”(称为“城中村”),但更多的进城农民无疑还是住在工棚里。中印工业化进程都导致大量农民进城,但不同的是:印度农民往往卖掉土地,举家进城后占地搭建简易住房,形成为人诟病的“贫民窟”。但是这些新移民相对易于在城市建立家庭生活,同时形成社会保障压力。而中国农民没有地权,不可能卖地,但可能被“征地”而赤手空拳流入城市。他们不能在城市占地,政府不许建立简易住房,又租不起更买不起常规住房,造成大量成家的新移民只能在城内过集体生活,形成表面上比贫民窟好看的集体宿舍(工棚),并把家庭留在农村,而且自己也不可能扎根于城市,通常在“出卖青春”之后便回乡度过余生。中国因此表面上避免了贫民窟问题。

目前,成都、重庆搞的城乡统筹改革非常之有意义,我们也希望成都、重庆的城市化能开创一个新的模式。现代城市新移民的问题,没有尽善尽美的解决方式。对于数以亿计的进城农民工,我们现在不能给他们提供廉租房,同时也不允许他们在城市里自己盖起类似棚户区,而且我们还要整顿城中村。现在整顿城中村,大家讨论的都是如何给城中村原来的户籍人口以更多的补偿,拆迁补偿往往都是给房主的补偿,但最大的问题是,基本上不考虑租户的利益。其实城中村的改造,最大的问题是这些租户都去了哪里?这些租住城中村的农民工去了哪里?

昆明“城中村改造”:2010年3月27日昆明发生民众与城管对抗的骚乱,2009年底的螺蛳湾事件,官渡渔村“维稳干部被维稳”的凶杀事件,都同城市改造或城市扩张导致的征地补偿纠纷有直接关系。有学者提出,在中央一系列调控房价政策出台后,一些地方政府将“圈地运动”的旧酒装入“建保障房”(以城中村改造为口号)的新瓶子中,使已经累积的矛盾不但得不到解决,反而有激化的可能。目前城市改造所造成的社会紧张,如果不能得到适当疏导,可能酿成更大的社会冲突。

一所学校的“东西部”差异:校园外的围墙拆了,校园里却筑起看不见的墙。上海宝山区H中,同一屋檐下的学生,却因各种规定,分为东部西部。西部为农民工子弟学校学生,东部为本地生源学生,双方各有秩序,互不往来,自我隔离。中考将是农民工子女在城市受教育的“窄门”,升学举步维艰。“好像东部就是贵族,西部就是平民。”两边的班主任和老师都叮嘱自己的学生不要越界,东部和西部的学生如果互相交往都会受到处分。所有隔离中,由此衍生的人心冷漠尤为可怕。

北京大兴城中村“围墙新政”:同样是由农民工带出来的话题,在北京大兴区16个位于城乡接合部的村庄进行了封闭式社区管理。被圈起来的村庄,究竟是一种简单粗暴、隔绝外来人口的管理格局,还是对特殊地带、特殊人群的治安创新管理模式?至今仍争论未休。无论是农民工子女教育问题,还是农民工管理问题,都将伴随并困扰着中国城镇化进程,其深层次原因在于户籍制度之诟病,坚冰一日未破,新隔离尚未解除。这也是为什么只有中国存在城市化问题,而其他国家不存在的主要原因。因为只有中国限制人口的自由迁徙与流动。

5、政府的适度引导必不可少

城市化是一场深刻的社会大变革,涉及到经济结构调整、社会结构变迁、城镇合理布局、区域协调发展等一系列重大问题。如同市场经济需要适度的宏观调控一样,城镇化也必须要有适度的宏观调控和引导。基于市场化的适度政府引导对城镇化的健康、有序发展十分必要和重要。

无论在发达国家还是发展中国家,各种“城市病”或城市危机的出现,与缺乏公共政策的及时有效干预直接相关。西方发达国家曾经对这些“城市病”、城市问题感到十分棘手,但它们能够通过及时调整公共政策、进行各种政策干预,包括采用各种财政手段介入城市事务,合法限制私人对城市土地的某些不良开发利用,以及政府直接实施城市发展和改造计划等,有效缓解了各种城市问题。要实现城市化的可持续发展,政府可在城市规划编制、城市发展方向、城市区域统筹协调等方面发挥重要作用。

(1)城市规划至关重要。城市规划说到底是一种社会契约,是为了保证社会的公众利益从而对人们行为、特别是对建设行为的一种约束与限制。从各国的情况看,在城市化发展的各个阶段,凡是缺乏科学权威的城市规划体系以及相关的公共政策,城镇发展就会呈现无序状态。所以,城市化发展较为成功的国家,如英国、日本和韩国政府都坚持以城市规划为主体的公共干预政策,编制了各个层面的空间发展规划,如英国的城乡发展规划、日韩两国的大都市圈规划和国土综合开发规划等。

例如法国致力于城市“扁平化”。巴黎的城市规划传统由来已久,除少数大厦之外,大多数楼房都不超过10层。巴黎城建法规规定,市内建筑物高度必须与临近街道的宽度构成一定比例,这样一方面从客观上降低了人口密度,缓解了交通压力,也减轻了城市医疗、教育和社区等配套服务设施的压力。另一方面,巴黎市有意识地把城市分区,将商业区、大学区、公务区和居住区分开,将一些密集办公的商务区和工业区迁到周边郊区,较好地缓解了巴黎市中心的交通和配套设施压力。

日本也比较重视城市化过程的总体布局,东京的城市规划以放射状大容量轨道交通为依托,沿轨道交通站点(多为过去的小城镇)建设生活服务、文化娱乐和治安配套完善的居民区,带动了周边大片区域的发展。

墨尔本则十分注重可持续发展与大都市规划。和许多发达国家的城市一样,20世纪80年代的墨尔本成了一个功能集中、近乎单调的大城市。个人利益的考虑、规划策略的不足、郊区发展的牵制、机动车的影响、零售商业等活动从城市中心的移出,几乎使城市患上了“摊大饼综合症”。30年后,墨尔本改变了80年代城市中心的单调和半荒芜状态,2030年规划是关于可持续发展的一个全面计划。10年内墨尔本三次入围《经济学人》杂志评选的“全球最适合居住城市”,最近一次是在2003年。

反面的例子是美国的“波士顿大开挖计划”。1959年建成的波士顿中央干道原本被寄予缓解拥堵的希望,但结果却适得其反。于是,70年代总投资146亿美元的“大开挖计划”应运而生,在长约13公里的范围内,将这条高架中央干道全部拆除,把交通引入地下隧道。

因此,必须…… 职称论文发表网http://www.issncn.com 职称论文发表网http://www.issncn.com


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