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地方政府投融资平台发展

作者 :闫 洁更新时间:2012-10-28

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摘  要:近年来地方投融资平台作为最活跃、最值得关注的融资主体,引起国内学者和业界人士的广泛关注,地方投融资平台迅速发展的同时,也潜伏着巨大的危机。分析总结了地方政府融资平台发展中凸显的各类问题,从投融资平台自身的角度出发,对如何解决问题提出了自己的建议。 本文来自职称论文发表的竭力网络搜索和整理得来的


   关键词:投融资平台;融资模式;转型发展






   20世纪80年代末,地方经济的快速增长带动了城市基础设施建设和公益服务的巨大需求,而地方财政实力相当有限,远不足以支撑大规模的城市建设,政府建设融资成为城市发展的重点,由此促使地方融资平台的产生。我国《预算法》规定了地方政府没有举债权,基于双方面的压力,地方政府通过成立政府投融资平台,来解决政府投资缺口,地方投融资平台应运而生。2008年末,为尽快摆脱国际金融危机影响,促进国内经济稳步回升,我国提出了“4万亿”投资振兴规划,各地政府纷纷通过投融资平台加大举债融资力度,同时投融资平台的数量和融资规模也随之快速增长,这对扩大内需,促进经济平稳快速发展起到了积极作用。截至2010年末全国地方政府融资平台增长到了1万余家,其中武汉市共有市、区级投融资平台97个,贷款余额2 126.18亿元, 其中专业融资平台10个。投融资平台公司举债融资规模的迅速膨胀,使地方政府和融资平台的债务状况呈现了恶化的趋势。2010年1月19日,温家宝总理在国务院第四次全体会议上提出“尽快制定规范地方融资平台的措施,防范潜在财政风险”。2010年6月,《关于加强地方政府融资平台公司管理主要问题的通知》(国发[2010]19号)提出清理核实妥善处理融资平台公司债务,对地方融资平台进行清理规范。2011年4月,银监会下发了《关于切实做好2011年地方政府融资平台贷款风险监管工作的通知》,该文重申“逐包打开、逐笔核对、重新评估、整改保全”十六字方针,还提出了“降旧控新”的平台公司贷款调控目标。由此,地方投融资平台的发展面临极大考验。


1  地方政府投融资平台的定义及特征


   地方政府投融资平台是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立,承担政府投资项目融资功能,并拥有独立法人资格的经济实体,包括各类综合性投资公司,如建设投资公司、建设开发公司、投资开发公司、投资控股公司、投资发展公司、投资集团公司、国有资产运营公司、国有资本经营管理中心等,以及行业性投资公司,如水资源发展投资公司等。投融资平台的主要投资方向是市政设施、公用事业等基础设施建设和公益性项目。融资平台代替政府进行直接与间接融资,从而实现了地方政府市场化融资的目的。


   地方政府融资平台的特征主要有:第一,融资平台是由地方政府通过财政资金或注入土地、股权等资产而组建的符合法律规定的公司,而且融资平台的发起人和领导者都是地方政府或其职能部门,地方政府对融资平台具有绝对的领导权和控制权,因而融资平台属于“官办”或是国有性质;第二,融资平台虽然看起来是“官办”,经营业务也是以政府任务为主,但是其在法律上仍是拥有独立的法人资格,在理论上具有法人机构独立的权利义务;第三,融资平台虽然是独立的公司法人,但是平台的经营业务并没有完全市场化,而是主要为了支持政府投资项目进行融资;第四,相比一般公司的融资,融资平台的融资行为基本全部或部分由地方财政直接、间接承担偿债责任和提供担保。


2  地方投融资平台存在的问题


   地方投融资平台的存在对加大地方基础设施建设,改善人居环境,对经济增长方面有巨大的促进作用,但同时也存在诸如负债规模过快增长、融资模式单一、资产经营水平不高、偿债机制及风险控制机制不健全等问题。笔者分别从三个角度对地方融资平台存在的问题进行总结。


2.1  从公司治理结构的角度看


   一方面,各类政府融资平台基本上都由政府筹划、组建设立并直接或间接出资,平台主要负责人由政府委派、由政府或相关部门领导兼任,平台经营业务主要是受托于政府,或是由政府分派任务,从事地方开发、建设等。因而地方融资平台的经营决策更多地体现地方政府的政策导向而非市场导向。特别地,一部分政府融资平台还实行“一套人马、两块牌子”的体制,也就是说,地方融资平台既可以作为独立于政府部门的融资平台,为政府建设项目进行融资;同时还可以兼任政府行政部门,负责城建资金的归集、管理。这意味着,政府融资平台公司虽然名义上是注册法人,受《公司法》约束,但实质上却是政府或政府职能部门的附属机构,这种情况导致了地方政府融资平台公司既不像公司、企业以市场为导向,又不像政府机关以政策为导向,成为人们口中的“四不像”企业。由此可见,各类地方融资平台公司的主体定位模糊,公司营业目标不清晰。


   另一方面,地方政府融资平台是政府出于筹措地方建设资金的目的组建的企业,在公司注册时,平台的注册资本金往往不能完全到位,故而有些平台就在政府的默认或帮助下将政府部门办公楼、公益性设施等注入平台公司,继而以此充当公司注册资本金。但是,这些作为平台注册资本金的政府部门大楼、公益性设施等都只是名义上的划转,而实际上融资平台并没有获得政府合法有效的产权过户手续和验资程序。这样的情况直接导致政府融资平台企业的出资不实,从而在企业成立之初就埋下了巨大隐患。


   平台注册资金本来源于财政拨付,政府则既是出资者,又是经营者,还是管理者,并没有形成真正意义上的、符合风险收益一体化要求的投融资主体。因而,现有的地方政府融资平台存在主体定位模糊、出资不实等问题,给融资平台的存在和发展带来了严重阻碍。


2.2  从公司投融资的角度看


2.2.1  公司资产和负债管理


   现阶段,各类地方融资平台公司本身拥有的资产大部分是不可变现的,如市政道路、桥梁、渠道、景观等,导致公司存在现金流少、资产质量不高、资产流动性差等诸多问题。不仅如此,为满足日益提高的城市基础建设所需资金,各类各级的融资平台组建数量和平台负债规模呈加速趋势。然而,当前的财政增幅却日趋缓慢,造成了融资平台过度负债而政府财政支持却未随之增加的不良态势。因此,政府投融资平台负债的快速增长可能会对地方信贷增长结构产生重大不利影响,也将会对财政收支状况产生显著负面影响。究其原因,这种大规模的由地方投融资平台主导信贷的高速增长,隐形中增大了财政的负债,一旦地方财政偿还困难,这些负债实际上则是由中央财政承担了事实上的支付责任。


   尤其是对于一些基础设施项目或纯公益性项目。因为项目本身是没有盈利的,或是盈利不足以还本付息,但地方融资平台出于完成政府投融资目标的目的,而进行过度融资,最终将融资平台还本付息的压力转嫁到了政府,继而增加了政府负债。如果地方政府财政收入依靠土地和税收,那么一旦宏观经济运行情况出现变化,地方财政收入必将在一定时间或者年度内出现大幅度下滑,这将直接威胁到地方政府财政资金的偿付能力,导致我国各地地方政府融资平台难以履行其应该履行的偿债义务。然而,这些投资于城市建设项目的资金大部分都是来源于向银行机构的借款,一旦融资平台的偿债能力下降,这些借款最终将演变为银行的不良资产,影响我国金融机构信贷,继而对整个资本市场的资金供求产生不利影响。地方融资平台的资产特性和过度负债意味着其面临着巨大的偿付风险。


2.2.2  信用担保普遍


   由于信息不对称,银行很难直接对融资平台的偿债能力进行合理评价,银行出于自身利益考虑,在向很多融资平台贷款时,一般要求担保或抵押。地方融资平台多数采用政府担保和质押,有些融资平台甚至以“政府信用”为隐形担保。这种情况下,如果地方政府担保不具备法律效用,或其担保有效性存在争议,那么金融机构将很难评价融资平台的还款能力,这会对融资平台公司的融资能力产生严重影响。


2.2.3  公司融资渠道


   现已成立的各类地方融资平台筹措的资金基本来自银行贷款,融资模式单一;随着地方建设任务的增加,融资平台的融资任务越来越重,融资压力巨大。为了满足日益增长的资金需求,各融资平台虽然努力开拓融资渠道,创新融资机制,如债券融资、股票融资、BOT等新兴融资模式,但是融资平台建设资金仍然是主要来源于财政资金、土地打包收益和银行贷款,融资渠道单一。即使这些主要融资渠道畅顺,随着城市中心城区土地已被一些大的先成立的融资平台打包,新成立的投融资平台寻找打包土地仍然非常困难;与此同时,根据国发[2010]19号文对融资平台债务的清理原则,融资平台向银行贷款需提供有效抵押品,所以对于一些以土地打包为主要融资形式的平台而言,很难取得银行的后续贷款。


2.3  从风险管理的角度看


   地方融资平台主体定位模糊、出资不实、过度负债、依赖政府担保、融资方式单调等问题,直接导致地方融资平台风险急剧增长。融资平台的风险状况主要与政府财政收入状况和宏观经济政策变化有关。政府融资平台类融资期限一般为5年以上。在贷款期限内,国家宏观经济政策、金融政策、城建政策、环保政策、区域政策、产业政策、行业发展等政策的调整、变动都可能对政府融资平台公司的经营产生巨大影响,直接影响到政府融资平台企业的贷款是否能够如期偿还。另一方面,地方融资平台一旦破产,无疑将波及到相关…… 职称论文发表网http://www.issncn.com 职称论文发表网http://www.issncn.com


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