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摘 要:基于北京市城市生活垃圾处理的现状和问题,系统分析了抑制和阻碍垃圾处理产业发展的问题根源在于长期传统供给体制所造成的供给不足。城市生活垃圾处理的有效供给依靠市场化、社会化的多元主体来实现,在公共服务多元主体供给中,政府职能的重新定位是实现政府改革和转型的关键。结合北京的实际情况,提出了政府作为公共产品供给市场机制的建设者和监管者的职能转型,借助市场机制构建一套城市生活垃圾处理的市场多元主体供给的新机制的政策建议。 本文来自职称论文发表网的竭力网络搜索和整理得来的。
关键词:生活垃圾处理产业;公共产品;市场机制
1 城市生活垃圾处理的基本现状
北京市生活垃圾管理是关系民生的基础性公益事业。北京市自20世纪90年代中期开始,逐步由露天堆放、简易填埋发展到以卫生填埋为主,焚烧、堆肥和综合处理为辅的无害化处理阶段。根据中共北京市委、北京市人民政府印发的《关于全面推进生活垃圾处理工作的意见》,北京市2012年垃圾日处理生活垃圾将达到1.7万t,2015年形成日处理近3万t的能力,满足全市生活垃圾处理需要。2012年垃圾焚烧、生化处理和填埋比例为2:3:5,实现城区原生垃圾零填埋;2015年比例为4:3:3,基本满足不同成分垃圾处理的需要,实现全市原生垃圾零填埋。目前,北京市垃圾资源化综合利用率仅为10%,废物利用总体状况是回收利用率高,但资源利用的水平低,处于一种粗放型、二度污染型的资源重复利用,技术含量高、规模化、集约化的产业规模尚未形成。环卫基础设施的建设和运营几乎依靠财政投入,城市生活垃圾持续增长和多样化、复杂化的变化趋势,使现有的处理设施和管理思路不能适应城市发展的需要,突出的经济外部性加剧了供给与需求之间的矛盾。
2 城市生活垃圾处理的产品和服务供给体制分析
北京市的城市生活垃圾收集、运输和处理,以及道路的清扫保洁作为公共产品或准公共产品,属于计划经济型供给模式(见图1)。
笔者具体分析了目前城市生活垃圾处理的产品和服务的供给体制特点及弊端:
(1)政府和企业(事业单位)界限模糊。城市生活垃圾处理的产业内部是由政府直接组织企业或事业单位来向社会生产和提供。政府和企业之间的界限模糊,政府既领导企业,同时企业也代表政府,几乎是政企合一。
(2)供给成本高、效率低。城市生活垃圾处理的资产和运行费用是由政府财政直接投入,“市场”中无其他社会主体参与其中而垄断所产生的结果。企业或事业单位多是政府管制下的非赢利性单位,财政资金投入产出效率低,供给不足矛盾凸现。
(3)垄断性服务。作业区域垄断、生产资料垄断构成了环卫行业的突出垄断地位。城市生活垃圾的收集、运输和道路清扫等工作是以行政区域来划分管理,从市、区、街道办事处都相应成立了相应的作业队伍。
(4)存在城市生活垃圾处理自身的外在性。对居住小区、社会单位等购买城市垃圾收集服务产品的消费者来讲,他们所获得的是将垃圾运出小区或单位就算达到了消费的根本目的,对于垃圾如何处理,是否安全处理是不会过多关心。
(5)资金供给匮乏。北京市市、区两级的经费来源:一是市、区财政拨付,二是行政事业性收费和服务性收费。90%经费依靠市、区财政拨款,行政性事业收费和服务性收费只是很少的补充。垃圾处理收费机制失灵,垃圾费征收率只有8%左右。
3 基于多元供给模型与市场机制构建的新模式
3.1 清除市场失灵的“障碍”
(1)政府与企业划清界线。政府应退出“市场”中的生产者地位,成为一个城市生活垃圾处理的产品和服务的需求方(采购者),社会企业是生产经营的供给方(生产者)。政府由隶属关系转为供需关系,减少对企业的直接干预,从而使企业获得独立自主权和经营管理权(见图2)。
(2)打破垄断,整合资源。打破垄断要从全局考虑,统筹规划,循序渐进,既要兼顾稳定,又要不误改革。第一,要打破国有企业领导干部和员工“铁饭碗”的思想,促进企业内部变革,鼓励技术合作、合资和股份制改造;第二,要打破“天生”资源占有上的垄断地位,从指令性安排转变为合同制安排。明确界定现有设施的权属关系,将所有权和经营权分离,经营权通过公开招投标或竞争性谈判等办法实行特许经营,特许权不宜太长;第三,打破地域经营的垄断,将城区的垃圾收集清运、道路清扫等服务,统筹规划,科学划分出若干具有一定规模、不宜过小的特许经营区,并按照招投标的方式,授予企业特许经营权;第四,整合资源。从经济学的角度,具有一定的规模,才有一定的效益和竞争力。
(3)清退不合法的从业者。对存在于行业中有损于公共利益的社会小企业要从市场中予以清退,他们低水平、低标准、低成本的投入和运行是形成城市生活垃圾处理外在性的重要根源。因此,逐步取缔、清退不合法的从业者,建立和规范合法市场经营主体是保障合法经营者以及公共利益不受损的前提。
3.2 政府角色转换
作为城市生活垃圾管理的主管部门在管理职能上应当延伸,从适应城市生活垃圾处理的市场供给机制的运行中重新定位,从琐碎的事务中解脱出来,作为采购者和监管者。政府主要职责是制定公共政策并实施监督与评估,而具体的公共服务则由国有、民营以及其他社会主体来提供。
(1)政府是市场规则的制定者。政府作为市场规则的制定者,用这只“看得见的手”来制定培育市场、规范市场、监管市场并保持良性发展的政策法规,建立一个公平适度的竞争环境。如强制实施招投标等法规,以及制定投融资政策、反垄断、反暴利法规等等。
(2)政府是城市生活垃圾处理的产品和服务的采购者。在市场化多元供给体制中,政府是城市生活垃圾处理的产品和服务的采购方,通过招投标、竞争性谈判等方式,按照质优价廉保障公共利益的标准去选择公共产品的提供方,从而,为社会提供具有竞争力的城市生活垃圾处理的产品和服务。
(3)政府是市场秩序的监管者。政府对企业遵守市场规则的行为监管,是保障城市生活垃圾处理产业实现市场化、社会化有效供给的基础,也是防止市场失灵的重要手段。监管包括对多元主体的市场经营行为的监管;对政府自身以及社会其他需求方的监管,要监管需求方必须按照市场规则采购合法企业的城市生活垃圾处理的产品和服务。
3.3 实施市场准入和市场退出制度
对于城市生活垃圾处理行业,既要考虑市场机制的引入,也要兼顾公共利益的稳定供给。城市生活垃圾处理是一项投资大、收益慢的公共产品,特别是其自身就存在很强的外在性。企业以追求利益最大化为目标,往往在自由竞争中降低服务质量,降低技术和资金的投入标准,竞相杀价,毫无顾忌公共利益的保障。因此,政府制定标准实行市场准入和市场退出制度是保障市场有序竞争、适度竞争、公平竞争和竞争产优,保障公共利益的必然手段,有利于促进参与主体的专业化、规模化、集团化的发展。
3.4 价格、收费、财政、税收等政策的综合应用
利用价格、收费、财政、税收等政策创建一个公平、公正、公开的竞争环境是实现城市生活垃圾处理的产品和服务以市场机制供给模式的前提和基础保障。
(1)价格政策。建立市场机制,就必须将城市生活垃圾处理的相关服务价格化,政府要尽快出台指导价格,建立间接调控的价格体制来规范市场。规范企业定价行为,鼓励竞争,防止垄断;通过产业政策的引导和产业部门的间接管理,对价格进行有效调节;发布价格信息,加强计划指导,减少盲目性和市场波动等。
(2)收费政策。合理收费则是实现机制转换,培育市场的重要手段,垃圾收费原则应当结合垃圾管理的总体思路,要充分体现“污染者付费”和“垃圾减量必减费”的原则。因此,需要尽快完善征收垃圾处置费政策和管理制度。要逐步由定额收费过度到计量收费,使之成为既能补充经费不足,又能促进垃圾减量、提高资源利用率的一项重要经济措施。
(3)公平合理的财政补贴政策。对参与其中的多元主体补贴要一视同仁,公平合理,不能有歧视性政策,应当结合供给的质量和垃圾管理的策略进行科学的制定。对从事垃圾再生利用的企业给予一定补贴,可采用直接企业亏损差额和政府制定强制采购再生纸、再生建材等产品相结合的方式。财政转向按垃圾量多少拨付补贴经费的方式不利于垃圾减量,造成环卫部门希望垃圾越多越好,因为量多,经费必然多。因此需调整财政政策以促进减量。
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