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浅析我国农村宅基地征用的行政补偿制度

作者 :高 银更新时间:2012-10-31

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摘 要:土地是农民生产和生存的源泉,是广大农民赖以生存和发展最重要的资源。在我国,农村用地占到全国土地资源的80%,农用地的归属和利用关系到整个国家和社会的长治久安。当前,随着改革开放和新农村建设的发展,我国城市化步伐加快,城市用地向郊区,郊区向农村发展,农民的土地被大量征用,出现大量关于农村土地被征用而无补偿的事件,引起社会各界的高度关注,同时一些少数政府单位打着合法征地的幌子占用农耕地,用以牟利,相关的补偿却不完整,致使多种社会问题出现。因此,以当前热点话题“农用征地补偿”为主题,提出我国目前农地征用过程中存在的补偿问题,吸取西方补偿制度的先进理念,总结几点完善我国农村土地征用行政补偿的建设性意见。
关键词:农村宅基地征用;公权利;行政补偿
中图分类号:F321.1 文献标识码:A
1 行政补偿制度的概念
行政补偿是指行政主体基于公共利益的需求,在管理国家和社会公共事务的过程中合法行使公权利的行为致使公民、法人或其他社会组织的合法权益遭受特别损害,依公平原则,对遭受此次损害的相对人给以合理补偿的行为。
行政补偿与行政赔偿。行政补偿是可以因合法或者非法行为引起的抵消,补足;行政赔偿是因为非法行为引起的,补偿的外延要大于赔偿。
2 我国农村宅基地征用过程中存在的行政补偿性问题
我国的行政补偿制度源远流长,早在20世纪中叶已经有了基本的框架,较之于其他法规制度,行政补偿制度是最早建立的行政法规之一,经过一个世纪以来的实践,积累了大量的可供借鉴的经验。随着改革开放和新时期社会主义经济建设如火如荼地进行,我国城镇化水平的提高和基础设施建设步伐的加快以及现代化建设的种种需要,国家需要大量的建设用地,使得大量的土地被征用,居民离乡背井。鉴于此,在新农村建设的大背景下,提出行政补偿的诸多问题是有必要的。
2.1 以基本法为依据,但是缺乏规范的单行法
根据2004年3月14日通过的《宪法修正案》修正后的《宪法》第十条第三款规定,“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。而《土地管理法》第四十三条第一款规定,“国家对建设用地实行征地制度”。该条第二款进一步规定,“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地”。“依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地”。这样规定与《宪法》规定不一致。这样规定,表明无论为了公共利益还是商业利益使用农民集体所有土地,都必须经过政府统征为国有这一程序。这种扩大征地范围的规定不仅给滥用土地征用权预留了空间,也在实质上剥夺了农民对集体所有土地的所有权和支配权,对农民的利益造成了侵害。在个别地方,政府征地项目早已超出公共利益的需要,甚至经营性项目占一半左右。农用地的征用需以宪法为基础,同时实行一套规范化的单行补偿法,规定行政补偿的范围、原则、程序以及补偿的标准,来保障农用地的合理合法开发,保障广大农民同胞的切身利益。
2.2 行使征用权的主体不明确,征用地的最终用途不明确
农用地征用的主体是国家,国家是土地征用法律上唯一的行政征用土地权的主体,农用地征用是出于公共利益的目的,最终也是为了满足社会公共利益的需求,服务社会,服务人民。无论是农用地的征用,还是城市居民用地的拆迁,所征用的土地一种是处于公共目的,如修建道路,公园,供水,供电等公共基础设施;一种是处于商业目的的,如用于住宅等。用于公共目的的征地主体是政府,这种征地具有强制性,而用于商业目的的征用地的征用主体是商家。但是,目前政府征地的用途都比较混淆,有些县级政府要招商引资,发展经济,大办开发区,都打着合法合理的招牌,同时有些政府为赢得招商引资,出台一些压低地价,征地方不承担农民迁居,安排就业等责任,从而导致征用地用途不明确。
2.3 对农民的行政补偿标准、方式和救济方式单一
(1)有关我国行政补偿规定分散在各个标准不一,补偿方式也不同的法规中,同时,对农村土地的征用现行的行政补偿救济方式也比较单一,使得行政机关自由裁量的权利更大。
(2)缺乏规范、统一标准的行政补偿,政府机关及公共行政组织对农村土地征用后,基本上都是以货币补偿为主,以实物补偿、返还耕地、安排迁居和保障就业等方式为辅助。
(3)司法救济途径被排除在行政补偿程序之外。土地征用是属于政府部门及公共行政机关与农民个人及其家庭发生的一种行政行为,抽象的概念中并不存在个人状告政府的行为,或者说是很难告,只能通过行政复议或者听证等途径。普通的开发商或者企事业单位与私人发生的土地征用行为,如果被征用方不满,是可以向法院提出法律诉讼。
3 发达国家公用行政补偿的借鉴
西方发达国家根据自己的实际发展状况和基本国情,制定适合自己的行政补偿制度,在不断地积累和实践的过程中,形成了比较系统的征地补偿原则和机制。这些原则和机制中比较完备和成熟的有适当补偿,相对补偿,公平价值补偿三种。“相对补偿”以法国为例,因为历史的惯性使然,即以被征收标的物的收益为限,但是对那些以被征收土地为生的被征收人仍要补偿该地的完全或者一般价值,即给于被征收人足以取得另一相当土地的能力。“适当补偿”以日本为例,即对于被征收人的一切损失,均予以从宽补偿。“公平价值补偿”以美国为例,即按照征用时的市场上的公平价值补偿,这种市场价值,不仅包括征用时的使用价值,而且包括被征用财产的最佳使用价值,即财产因其开发潜力所具有的开发价值,以提现政府对私有财产利益的保护。我国也应该根据自己国家的基本情况,借鉴西方发达国家先进的行政补偿机制和原则,建立和发展起来我们自己的一套补偿机制。
第一,补偿原则必须是“适当”“公平”“公正”“合理”的。我国实行的是社会主义市场经济体制,遵循的是市场经济一般原则,在农用地征用的行为中,应该采用公平价值补偿,以农村土地的潜在价值为征用补偿价值标准补偿给农民,同时切实做好广大农民同胞的迁居,工作,生活等社会保障工作,在资源合理的利用和配置的同时,更好的保障失地农民的财产权益,从而更有效的完善我国的农地征用补偿制度。
第二,严格统一基本的补偿标准,据东、中、西部地区的经济发展水平给于不同等级的补偿补助。补偿的基本数额和标准应该是统一的,现行的《土地管理法》中规定“征用耕地的土地补偿费为该耕地被征用前三年平均产值的六倍到十倍,征用其他土地的补偿费标准,由省、自治区、直辖市参照征用耕地的补偿费标准规定”,这一规定在补偿标准是明确了基本数额,但是在实际操作过程中,省、自治区、直辖市的权限很大,又因为我国经济发展不平衡等诸多原因,补偿的水平线有低有高,难免会出现农民群众因比较而产生的不满情绪和行为,因此,应该在这一基本的补偿标准中附加不同等级的补助标准,根据东、中、西部不同的经济水平,制定不同的统一的补助标准。
4 完善我国农村宅基地征用过程中行政补偿制度的建议
4.1 各级政府及相关的征用方应树立“权为民所用,情为民所系,利为民所谋”的为民思想
农用土地是农民赖以生存的根本和依靠,是关乎国计民生的不可再生资源,农民失去了土地,等于失去了生活的依靠,无家可归,无事可做,长久会影响国家稳定,民族团结。政府作为国家权利的代言人,应当关注国计,同时也不能忽视民生。少数层级政府及征地单位滥用职权,是处于非法牟利的动机,打着合法为民的幌子,征用农地,强卖倒卖,导致大批农民无家可归,耕地变荒地、工地。这种行为根本上是因为当前不正确的价值观影响。因此,正确的指导思想是为民工作的重中之重,各级政府及征地单位应当树立“权为民所用,情为民所系,利为民所谋”的为民思想,真心实意为广大农民兄弟谋福祉。“权为民所用”即征地的权利来源于人民,不能滥用,也不能误用。“情为民所系”即征用农地的最初出发点是为农民谋利益,最终的目的也是为广大农民同胞的利益着想。只有树立正确的知道思想来引导实践,在实践中总结经验完善这种为民思想,才能在征用地行政补偿问题上切实保障农民的利益,维护国家的长治久安。
4.2 应完善宅基地征用的行政补偿的法律程序
土地资源属于不可再生,不可替代性资源,完善土地征用补偿制度有利于防止国家土地资源过度流失和浪费。完善法律程序必须做到有法可依,执法必严的准则。首先,法律程序必须以宪法为依据,制定统一的行政补偿法,同时明确补偿原则,明确是征用前补偿,还是征用后补偿,是按照相对补偿标准,还是适当补偿原则。单行法在不与宪法相冲突的情况下,制定补偿原则。《土地管理法》是从政府或者征地的公共行政机关的角度出发,强调国家公共权利对土地的管理和监督,而农用征地补偿却需要以农民利益为出发点,强调农民财产的保障,因此,为了实现对农民土地权益进行有效的保障,我国应尽快制定一部统一的征地补偿法,规定行政补偿的范围、标准,行政补偿的一般程序及其相关法律责任。
4.3 宅基地征用的行政补偿应当多样化
农用地征用的行政补偿方式应当是多样的,丰富的行政补偿方式体现了政府勤政为民,对提高和改善农民生活状况不遗余力。土地补偿方式,除了金钱支付补偿外,还包括农村转城镇户口,就地安置工作,补贴实物,移民安置,交满几年的养老保险等等,都能有效的解决失地农民的温饱问题。另外,建立专门的农村征地行政补偿基金,实行统一的分配和管理,对于补偿金的发放进行程序化管理。再有,可以通过债权或者股权补偿,对于一些收益稳定和建设周期长的行业可以通过发放一定数量的土地债权作为征地补偿费,或者以土地补偿法入股参与经营,以保障和维护失地农民的切身利益,如能源行业、煤炭行业或者水利交通行业。
4.4 实时适地建立和完善监督和保障机制
国家在农用地征用补偿机制基础上设立独立专门的机构进行直接透明的管理,这种机构应该有一套透明完善的监督管理办法,并且根据当地省、自治区、直辖市的经济发展情况适时适地的改善,制定相应的管理办法,不断完善补偿分配机制的软硬件配置,从而建立公平合理的补偿分配制度。我国实行的是土地国家所有和集体所有两种所有制形式,集体是农户的代言人,因此及时建立以农户代表组成的监督委员会,监督征用方是否给于了被征农户的等额价值补偿,同时应当建立农村土地仲裁机构,用以解决征地方与土地所有者之间的争议。被征地的所有权人对征地的价格补偿不满时,可以提出异议,申请仲裁,甚至可以向法院提出诉讼,来维护自己的权益。这种仲裁机构不应该是作为征用方的政府,而应当是专业的专门的土地纠纷仲裁机构,秉着合理公正的原则解决土地纠纷,同时,为例弥补纠纷处理中的公正性,征用方与被征用方都可以向人民法院提起诉讼,这样可以有效的协调和保障国家、集体和农民的合法权益。
5 结语
作为一种权利保障和利益平衡机制,行政补偿制度对弥补因公共利益而结合的给特定产权主体带来的损失以及切实保护私人财产权有着重要的作用和意义。在农用土地征用过程中,政府作为征用方,要以公共利益为出发点,合理公正的使用公共权利,对农民农户进行行政赔偿,为国家及社会稳定做出应有的贡献。
参考文献
1 王太高.行政补偿制度研究[M].北京大学出版社,2…… 职称论文发表网http://www.issncn.com 职称论文发表网http://www.issncn.com

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