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我国人均耕地1.41亩,不足世界平均水平的43%。为保护耕地,我国实行最严格的土地保护制度,然而,从上世纪九十年代以来耕地每年都以1000万亩的速度净减,成为世界上农地最容易被征用的国家。 为什么农地征用出现这样的“悖论”,需要我们从理论上给予新的解释。
一、土地征用制度的分析
通过建立完善的制度是提高土地利用率的关键。 土地职能的实现是由不同土地利用主体之间的结合力量与分化力量相互作用形成的。合理的制度设计能够从社会共同体的利益出发,激励土地利用的结合力量与约束分化力量。当前,我国制度设计在一定程度上缺少这一有效的激励与约束,而一些合理的制度也因缺少相关管理制度制约不能有效实施,导致土地资源在不同主体间配置的利益博弈偏离土地要素在全社会配置的最高效率实现。
1、土地征用:中央政府和地方政府之间的博弈分析
土地征用中,中央政府的效用函数是:保护耕地数量,严禁土地滥征、滥用,同时获得土地收入。地方政府效用函数是:执行国家制度,同时希望扩大征地获得更多的征地收入。二者预期既有一致性也有矛盾性,客观上需要对地方政府给以适当限制。而我国现行制度设计对地方政府扩大征地的激励很强而限制不利。(1)国家制度设计使地方政府有强烈的增加收入的冲动。我国干部政绩考核制度以GDP增长为主;财政的分税制又使财权上交,事权下放,地方财政负担较重,这在客观上对地方政府千方百计提高收入构成较大激励。(2)制度设计中,国家对地方政府的授权大于限权,地方政府具有从征地获得高额收入的垄断权力。首先,我国征地收入百分之七十纳入地方收入。 其次,征地沿用计划经济时期的政府审批制度,国家垄断土地一级市场,地方政府代表国家拥有强制征收权、定价权、监管权。再次,对政府的限制中既没有对于土地征收范围与合法性审查的明确限定,也没有被征地农民平等参与协商的制度规定。(3)国家制度不能有效实施。2003年国家严控地根, 2004年实施纵向管理, 2006年设立全国土地督察办公室, 特别是《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》从实施问责制、“收支两条线”管理、制定最低价标准、以刑法严惩土地违法等八方面加强监管,但土地滥征滥用趋势依然难以遏止。
2、土地征用:地方政府与农民的博弈分析
在地方政府与农民的博弈中,地方政府与农民的效用函数都是增加收入。而在非市场条件下,土地管理法将征地范围、程序、价格、监督完全置于国家及其代表地方政府的掌握之下。(1)集体所有的农地转为非农用地,必须办理农用地转用审批手续变更为国有土地,再由国家出售, 农民没有将农地转买为非农用地的权利。(2)农地转为非农用地由政府代表国家按照被征用土地的原用途给予补偿,补偿标准,由省、自治区、直辖市规定。征地补偿安置方案确定后,有关地方人民政府应当公告,并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。 农民自身没有议价的权利,知情权也不完整。(4)农民对征地不公的反抗由于缺少组织力量而显得薄弱。
总之,在现有土地征用制度框架下,中央政府、地方政府、农民三方博弈,地方政府获得的制度倾斜使它的竞争始终处于优势地位,这种被特殊强化的分化竞争力打破了农村土地配置的均衡,成为农村土地运行悖论的主导力量。
二、缓解土地运行“悖论”的现实选择
制度非均衡性与制度实施不利导致了博弈各方的竞争不能形成合理制约的张力架构。所以缓解土地征用“悖论”的现实选择应有针对性地调整制度并促进制度的有效实施。
1、改变国家垄断一级土地市场的现状,返还农民的土地发展权。现存体制仍然把政府强制征地视为农地征用的唯一合法途径,应在一定范围内确立农地转用的市场转让权,让农村集体土地与国有土地处于平等产权地位,变征地只按照农业用途补偿为按市场价值补偿。农地征用进入市场可以限制政府投机行为。我国在几个省进行的改革试点实践已经证明了这一点。
2、明确征地范围,建立土地占有者的参与机制。我国宪法第10款提出,政府为了“公共利益”有权征用土地,但是在随后的法律中没有对这一概念给出明确的定义,也没有对其具体进行严格限定。相比之下,在大多数成熟市场经济国家,土地征用法都是对政府征用权力设置了一系列条件和范围限定。一些国家在公共目的或公共利益的定义下提供了一个准许使用土地的清单,并为这些条目提供了更为明确的辨识标准和解释。
3、缓解地方政府财政压力。通过土地转让或通过土地储备方式把征用的土地用作抵押物来获得银行贷款使地方政府获得了较大收入,人称“土地财政”。政府财力紧张,刺激了地方政府难以遏制地征用农地。在许多国家,以市场价值为基础的财产税是地方政府财政收入的主要来源。我国也可在条件成熟情况下,通过征收财产税作为地方政府财政的一个来源,同时精简政府机构,减少开支,缓解地方财政压力。
4、加强管理,切实落实土地征用制度。保证制度预期与结果一致必须改革国家管理制度,提高土地管理能力。我国土地运行正经历从国家集中管理到国家管理与市场机制结合的转型,如何从中国国情出发并尊重国际惯例来适应这一转型,形成一种周密的制度安排,一批刚性的制度执行者,一个法制的政府,还要不断学习和探索 职称论文发表网http://www.issncn.com
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