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一、 我国小额信贷扶贫中存在的问题及原因分析
(一)外部环境的原因
1、 市场经济体制问题
市场经济是小额信贷运作机制的载体,只有在市场经济条件下,扶贫资金的筹集、运用和管理才有可能摆脱政府过多的行政干预,建立起缓解贫困的目标体系;农业生产要素市场与产品市场才可能打破部门垄断,农户的经营行为才有可能完全独立自主,才有可能获得除去资金以外,更多相应资源的能力;此外,也只有通过市场机制,小额信贷机构本身才能实现优胜劣汰,可持续发展。目前我国尚未建立完整的市场经济体制,贫困地区的市场机制发育更为缓慢,在这种情况下,小额信贷的缓贫效果必定大打折扣。
2、政府对小额信贷的政策
政府行为对小额信贷最大的负面影响就是债务豁免的直接干预。贷款减免极大地破坏了农村的信用,使贫困目标群体对信贷产成了豁免预期,严重影响小额信贷款项的到期回收率。其次,政府官员一般不具备从事小额信贷的专业素质和企业家精神,尤其是在目前这些政府的小额信贷管理组织都具有一定临时性的情况下,更不可能要求他们对小额信贷有很大的积极性了。此外,强大的政治组织力量容易导致强迫命令,甚至利用小额信贷以权谋私。
3、法律法规的问题
由于现行政策严禁非金融机构从事金融业务,目前,我国小额信贷组织(项目)几乎都存在着不同程度的临时观念,对其内部的制度化管理重视不够。由于不是严格意义上的金融机构,不具备一般经济实体所具有的融资资格。这不仅使非政府小额信贷机构无法通过吸收自愿储蓄持续地筹集相对低廉的资金,而且也不能从正规金融机构进行融资,来扩大自己的业务规模,非政府组织专业性小额信贷机构之间的业务合作也受到严重束缚。
(二)内部机制的原因
1、机构的组织和管理体制问题
当前中国小额信贷项目大体可分为3种类型:非政府组织小额信贷试验项目、政府主导型项目和正规金融机构农信社开展的农户小额信贷活动。①非政府组织小额信贷试验项目,长期发展的合法性问题还没有解决。由于中国特殊的体制问题,许多小额信贷机构依赖于政府组织建立起来,缺乏职能上的独立性,管理人员不能专职化和专业化,表现出明显的机构缺位。②政府主导型项目,从这类项目的体制多变、缺乏专职队伍建设、强调补贴利率政策等方面看,说明其不具备持续性发展的目标。而目前这种农行与政府共管体制最要害的弊端是,两者的责、权、利关系模糊不清或不对称,且难以监控,最终的结果很可能是造成贷款的回收率大幅下降,造成国家资财的大量浪费和流失。③目前农信社开展的农户小额信用贷款和联保贷款主要是在各级政府和中央银行的强力推动和支持下开展的,农信社本身并没有多大积极性。而农信社不情愿的理由很简单,除去央行的补贴,小额贷款的成本很高,在成本没有降下来或利率不能同等幅提高的情况下,农信社肯定要亏本。央行的大规模的补贴能持续多久也值得考虑。
2、 资金来源问题
对于非政府小额信贷项目来说,由于小额信贷机构不能取得合法的金融机构的地位,就不能吸收低成本的储蓄来扩展自己的业务,也不能从银行获得商业性贷款用于小额信贷。目前唯一被默许的资金来源渠道是国外和国际组织的资助和部分扶贫贷款,然而,只靠国外的捐赠和贷款永远不可能发展出可持续的小额信贷机构。政府主导型的小额信贷资金主要来源于政府的扶贫信贷资金。这部分资金是农行管理的,而农行要先自筹资金,再由财政贴息。因为贫困地区的贫困县吸储量很小,所以扶贫贴息贷款需要拆借,而拆借款要付3.75‰的月息,可是发放给农户的利率则为年息3%,农行的借贷利率倒挂。
3、 低利率的问题
我国政府主导的小额信贷大多实行低于商业银行利率。但低利率存在难以克服的矛盾:①低利率不能补偿小额信贷的操作成本。②低利率往往导致高违约率。③低利率往往使贷款难以到达真正的贫困者手里。④低利率使借款者难以产生精心经营的压力与动力。
4、 管理水平与人员素质问题
从我国开展小额信贷业务的各类机构来看,都存在项目运行和财务两方面管理水平低的瓶颈制约。农信社无论是自身的硬件设施,还是员工素质和管理水平都处于相对较低的层次上,面对金融市场化进程,识别与防范金融风险、创新金融产品满足金融需求的能力明显不足。非政府组织小额信贷在内部管理上,缺乏完善的内部监控和信息管理系统,信贷质量管理能力弱,表现为风险贷款率和拖欠率比较高。各级政府设立的扶贫办公室作为国家扶贫款使用的管理部门,其自身没有任何追求盈利的目标,同时也就没有改进自身经营管理水平的激励动机,导致管理成本高、资金使用效率低也就是可以理解的了。
5、 小额信贷监测与风险控制问题
目前,我国农业银行和农村信用社等正规金融机构的监督管理体制尚不完善,中央银行没有制定任何对专门小额信贷机构的监督管理制度,而小额信贷机构内部的监督管理制度和信息系统由于缺乏专业人才和长远目标,也没有很好地建立起来,资金安全当然也就得不到有力的保障。
二、我国农村小额信贷扶贫发展的对策建议
(一)完善小额信贷的外部环境
1、 改变对小额信贷的认识与定位
现阶段,对小额信贷准确的定位应该是一种向特定的目标群体——贫困或中低收入人群——提供金融服务的机构或产品,是完善农村金融市场的一个必要的组成部分。必须认识到小额信贷不仅仅是一种有效的扶贫方式,更是一种特殊的金融形式。金融反映一种借贷关系,这种借贷的金融关系决定了小额信贷机构不应被视为一种单纯的福利机构。把小额信贷看成一种正常的经营业务可以消除不少误解,从长期来说也将更有利于小额信贷扶贫的持续和深入发展。
2、 转换政府在小额信贷发展中的职能
政府要把管理的重点从管理资金使用方向、进行利率管制等方面转向贫困地区市场化建设和信用环境培育上来。对小额信贷而言,当前政府要做的事情主要是:①保证宏观经济的稳定;②实行小额信贷扶贫市场准入制度,建立小额信贷扶贫系统;③建设有竞争的农村金融市场,保证不同经济部门在同一个市场上竞争时处于同等地位;④加强市场信用环境建设。此外,还要加大贫困地区的基础设施建设投资;采取措施积极加强培训,提高贫困者发现盈利机会的能力。
3、 完善相关法律法规
要尽快修改《人民银行法》,补充有关小额信贷的法律条文,规范小额信贷组织的性质和审批条件,在法律上赋予小额信贷组织独立的主体地位;要允许小额信贷组织享有按照其资金成本在一定范围内利率浮动的权力,使其可以近似市场利率的水平进行信贷服务,增强其可持续性。开通小额信贷组织从金融市场上融资的渠道,允许它同其他金融机构通过各种方式开展有意义的存款、贷款、拆借等业务往来。条件合适时,开办存款保险制度,为小额信贷壮大资金来源、增强低抵御风险的能力提供保险。
(二)建立形式多样的小额信贷模式
中国是一个大国,地域辽阔,各地区经济发展水平极不平衡,因此,不可能以一种固定模式解决所有地方的信贷扶贫问题,因地制宜,走有中国特色的道路,才是尊重实践的做法。以下是几种从实践中总结出来的可供选择的方案:
1、成立新型的扶贫银行,组建强大的小额信贷机构。这样的银行的特点是:是不以盈利为目的,专门服务于低收入和贫困人口的金融机构;是实行自负盈亏,企业化经营的非政府机构。资金来源:国家财政拨款、财政扶贫资金、农业银行的扶贫贴息贷款、国际贷款、扶贫基金等。
2、现行正规金融机构运作模式。可以借鉴印尼BRI-UD的村信贷系统管理模式,在农行内部设立完全独立的小额信贷专职机构,完全独立运行、独立核算,制定区别于银行内部其他商业部门的运行和考核指标、标准和规则,行使市场化运作取向的政策银行的职能。农村信用社自身改革目前处在攻坚阶段,为鼓励其积极性,建议对农信社办理的农户小额贷款免征营业税。农行与农信社毕竟是商业性的金融机构,不能不考虑择优的原则。所以,他们小额信贷的服务对象应该是有一定生产经营能力的中等收入以下的贫困农户,但不是最贫困户。
3、三线运行的间接信贷模式。“三线”即“政府+银行+扶贫合作社”,党政一条线,主要负责制定政策,安排计划,组织协调,监督指导;扶贫社一条线,主要负责确定扶贫对象,选择扶贫项目,提供配套服务和协助农行收贷收息;农行一条线,主要负责筹措资金和放款。该模式需要改进的地方有:①扶贫资金的供给方式,应当恢复到由中央政府提供基础货币的方式。②将中介组织(扶贫社、工作站)专业化,把中介组织改造成企业型服务组织。③解决好专业化中介组织的办公操作费用。在现行的合作体制下,可采取政府从扶贫资金中拿一点用于操作费补贴;再向农户收取贷款额度的1~2个百分点的管理费来分担解决。
4、完善非政府组织专业性小额信贷模式。①允许有条件、有实力的NGO注册为准金融机构。②给予NGO小额信贷免税的待遇。③成立NGO小额信贷行业协会,代央行监管NGO项目的活动;定期向央行提交报表,汇报NGO项目动态;代表全体NGO向政府提出发展和政策建议,起草文件等;为NGO项目筹措资金、培训干部。
(三)合理制定利率,确保小额信贷的可持续性。
小额信贷的可持续性是决定该制度能否存在并真正起到扶贫作用的关键,但目前我国农村小额信贷利率过低,远没有达到可持续发展所要求的最低限度,随着相关政策环境和小额信贷制度的逐步完善,我国农村小额信贷实现利率市场化是一种必然选择和趋势。
(四)建立适宜小额信贷运作管理的有效机制
包括:①推进穷人自愿组织的建立;②加强资金筹措与储蓄动员;③强化对适宜穷人需要的小额信贷产品的开发;④小额信贷工作人员专职化,完善激励机制。
(五)加强对小额信贷的风险控制
具体措施有:①小额信贷机构应引入现代企业管理体制;②建立健全扶贫资金监控体系;③运用合适的财政政策以降低小额信贷的风险;④加快农村诚信体系的建设;⑤建立农业重大自然灾害风险补偿机制 职称论文发表网http://www.issncn.com
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