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对“准失地”农民的思考

作者 :明 雄更新时间:2012-11-4

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一、概念的提出
   农民耕地减少的原因是多方面的,最主要的原因有三个方面,一是由于自然灾害或生态环境恶化所造成的土地沙漠化,而使土地失去了耕种的基础;第二种原因是由于国家环境政策的实施而造成农民耕地的减少,如国家的退耕还林(草)计划、水库移民等;第三种原因是由于城市化进程步伐加快,导致农民的耕地被政府征用而出现的农地减少情况。一般文献中,失地农民是一个狭义概念,仅指城市化进程中由于政府征用土地而造成的农地减少的农户。为了与一般意义的失地农民相区别,本文中将因为国家实施退耕还林政策或水库移民政策而导致的失地农民称之为准失地农民。所以,从以上分析可以看出,普通意义上的失地农民是由于国家实施土地征用政策而引起的因土地所有权转移而失去土地的农民,而准失地农民是指由于国家实施环境政策等而引起的因土地使用权受约束而导致的农地较少情况。
   二、失地农民与准失地农民的比较
   (一)失地农民和准失地农民共性特征
   1、土地使用权的限制性。退耕还林政策限制农用地种植粮食,强调的是农业用地种草和种树,仍属于土地农地农用的范围。而土地征用政策则是将农地转为非农用地,使土地的使用方向完全发生了变化。
   2、农业收入在家庭收入中所占比重减少。不论是土地征用政策还是退耕还林政策都是以限制土地农用权为基础的,其实施结果必将导致农业收入在家庭收入中所占份额减少。所以,拓宽非农就业渠道是失地农民和准失地农民面临的重要问题。
   3、政策的补偿性。不论是土地征用还是退耕还林都是由于国家对土地的特别需要而采取的强制性使用政策,对农民的生产和生活都会产生一定影响,所以对政策实施结果进行一定数额的补偿,是公平性的体现。
   4、非农就业的困扰。不论是失地农民还是准失地农民传统身份都是农民,由于长期的城乡二元分割结构和对农民就业歧视的存在,使失地农民和准失地农民共同面临非农就业的压力。尤其是在当前劳动力市场就业压力较大的情况下,如何实现劳动力的顺利转移,是失地农民和准失地农民共同面临的问题。
   (二)失地农民和准失地农民区别
   1、对土地收益权的区别。土地征用是将农业用地转移为非农建设用地,在政府与农签订合约后,土地的使用权发生完全转移,农民对土地的使用权完全转移和消失,与土地相关的收益权、使用权也一并进行转移。而退耕还林仅仅是对土地使用权一定范围的限制,农民土地在退耕还林后使用权并没有发生变化,农民仍保留对土地增值和收益的权利,对土地的林木具有所有权和部分处置权。所以对失地农民而言,土地被征用时,与土地相关的保障功能完全消失,而对准失地农民而言,在土地退耕后土地的保障作用并没有消失,反而更增强了,因为准失地农民不仅会享受传统农民的保障功能,更会享受到农地退耕后产生的生态效益和社会效益。
   2、对家庭的影响。由于退耕时留足了自留地和口粮田,农业收入可以维持生存现状,再加上国家退耕补贴,不会产生暂时的生活问题,而且由于退耕补贴支付方式是采用分年度发放,可以视同退耕的土地仍在每年产生收益,对准农民的生活基本不产生影响。而土地征用政策在一次性的土地征用后,失地农民生活方式和就业方式就会面临很大的变化,如果短期不能实现角色的转换,将会出现边缘化倾向,甚至沦为失业半失业阶层。
   3、在政策面前主动性的差别。对退耕还林的农民,如果政府不兑现退耕补偿,农民可以随时恢复粮食生产,尽管农户要承担一定的经济损失,但是对政府来说,几年的退耕还林成果就会毁于一旦,损失的不仅仅是巨大的退耕还林补贴支出,还有巨大的生态效益和社会效益,所以对退耕还林的农民来说在政策面前具有一定的主动性,而且由于在退耕时,大部分农户都留足了自留地和菜地,即使剩余的劳动力不能够取得非农就业收入,生活不会受到很大影响。但对于征地农民而言,土地一旦被征用,如果处于强势地位的政府不兑现补偿承诺,由于合同的不可逆性,恢复农业生产已不可能。所以很多农民在土地被征用后,失去了基本的生活资料和就业渠道,如果政府安置政策失效,则处境极为悲惨。
   三、准失地农民的进一步关注
   1、关于准失地农民的收益权。准失地农民的收益权应包括两部分,即政策补贴期内的粮食和现金补贴以及补贴期满的林木收益权。在政策补贴期内,根据我国的退耕还林标准,长江以北地区每亩补贴粮食200斤,现金20元,按每斤粮食0.6元计算,每亩的补贴收入为140元。而政策补贴期满后由于林木的生长期较长,在不考虑各种自然灾害对林木生长影响的情况下,农户从每亩退耕土地上可获得木材收益在造林之后的第15年只有85.6元。虽然此后随着时间的延续收益在不断增加,但在成熟期的第30年,每亩收益也只有172.8元。如果按退耕前每亩土地粮食产量100公斤,每公斤粮食价格为0.6元计算,那么这一地区退耕农户只有在第25年以后,因退耕而造成的收益损失才能从木材收益中获得足额弥补。这种林木产生效益的时滞性和补贴期的差额将是对我国退耕还林政策的巨大考验。
   2、退耕农户对退耕土地的能动性与退耕还林政策的可持续性。在宁夏西吉县,有过这样的事情:1986年,联合国援助西吉县一个改善生态环境的项目。于是,历史上少有的大规模的植树造林在这里迅速铺开,原因是种一亩林的补助远比种一亩地的收入要高。3年植树90多万亩,相当于西吉全县耕地面积的90%。一时间,西吉县满眼一片绿色。可3年后,联和国援助项目结束。补助没有了,种树者失去了生活的来源,于是又开始毁林种地。开始是一点一点地砍,后来大片大片地砍。五六年光景,90万亩林木几乎全部砍光。另外,引起农民毁林复种的原因主要是经济利益的驱动,尤其是近几年粮食补贴的实施,对退耕还林政策有一定的抵消作用,所以退耕还林补贴政策的实施应与国家其他政策保持动态一致性,保证退耕户的收入与其他非退耕户相比收入不减少为原则。尤其是对政策补贴期满失地农民的生计问题仍是政策关注的重点。如何避免毁林复种的悲剧,仍是目前值得关注的问题。
   3、关注准失地农民的隐性失业问题。退耕还林政策的实施,使我国这个人多地少的国家人地矛盾更加突出,尤其是在自然条件恶化的地区实行退耕还林政策,使农业劳动力的转移具有更加迫切性。但是由于退耕地区一般属于山区,教育条件落后,农民的非农业技能较差,再加上当地的民办企业和二、三产业规模较小,非农就业岗位较少,所以如何使多余的农业劳动力顺利实现转移,也是关系到退耕还林政策成败的关键问题。是否可以将林木的维护和管理作为非农就业的一部分,由政府支付一部分补贴,以缓解非农就业压力。
   4、关于林业收入的变现问题。虽然我国目前规定“谁种树,谁受益”,但是由于我国尚没有建立森林储备银行等机制,导致林地收益仅仅是画饼充饥,难以解决实际的收入问题。陕西省榆林市定边县海子梁乡的农民石光银,自1984年开始承包了7000多万亩沙地,成立治沙公司搞造林。现在沙地绿了,树木长大了,石光银成了远近有名的大款,经测算他所种植的林木的经济价值超过千万元。但是,由于他所栽种的主要是生态林,国家对林木的采伐有严格的限制。他只能是捧着金饭碗要饭吃,更让他烦恼的是,经常有一些人采林、盗林,他不得不投入很大的精力和财力护林。因为种树,他欠了300多万的贷款,他希望把这些树折抵给国家,归还贷款,自己重新开辟新的治沙公司,但政府却无人问津。在西北地区植树本来就不容易,所以如何保护种植户的收益,也是我国的林业政策必须要考虑的一个问题。
   5、关于准失地农户补贴金额问题。目前的退耕还林政策全国实行统一的补贴标准,体现了政策的一致性。但是,对不同地区的气候和自然条件实行统一的补贴标准显然有失公平。如在包括陕西在内的中西部地区,气候干旱少雨,当地农民每造一亩林,要花费其他地区1.5亩到2亩的劳动力和财力,特别是种苗费,实行50元一亩的标准,与当地实际差异很大。农民要种一亩林达到国家规定的85%的验收标准,需要花费2-3年的时间,即使是遇到风调雨顺,要达到国家验收率,也需要两年的时间,第一年种树,第二年补种。如果遇到干旱,即使是三年时间,也难达到国家的验收标准,导致种树成本大大增加。退耕还林政策实施的重点区域应是生态环境比较恶化的西北地区,但是这些地区同样也是造林成本和护林成本较高的地区。在黑龙江地区,即使是最便宜的杨树,每亩50元的补贴也是不够的,更别说是松、柏、杉等经济价值较高的树种。另外对树林的后期看护,仍需要较大的财力、物力和人力。另外对生态林和经济林的补贴年限,目前补贴的年限是5-8年。实际上在黑龙江地区,生态林要达到采伐期产生收益,需要10-20年左右的时间,对经济林挂果产生收益也要8年左右时间,在林木尚未产生经济效益即停止国家体贴,将会影响农民退耕还林的积极性,所以在制定退耕还林补贴标准时,不应仅仅考虑到补贴标准的一致性,也应兼顾不同地区的区域差异,保证重点区域政策目标的实现。
   6、关于补贴资金来源问题。目前退耕还林补贴全部来自于国家财政补贴,所有准失地农户的补贴收入和当地林业部门和政府部门的开支都通过国家补贴来进行,难免存在补贴金额少和林业部门经费紧张以及政府部门技术服务不到位等问题的出现。在考虑资金来源时,应充分考虑退耕还林产生巨大的社会效益和生态效益,以及应考虑由社会效益和生态效益向经济效益的转化。如应考虑退耕还林对涵养水资源、净化空气所产生的作用,建立生态补偿机制,根据“谁收益,谁承担”原则,由环境的受益者为环境投入买单,支付一定数额的费用。如在1996年北京大学经济研究中心曾就北京市的环境情况进行过一次全民调查,调查结果显示,大部分市民对北京市的环境质量不满。在回答采用上风地区采取土壤保护措施减少颗粒性污染时,调查结果显示北京市市民平均每户每年愿意支付157元支持这一活动。调查结果显示市民愿意为好的环境质量支付成本的意愿。如果京津两市平均每户每年征收200元的环境治理费,将可以每年筹措2亿元的资金,用于支付河北坝上地区、内蒙古地区的退耕还林项目,缓解资金紧张局面,并可以此作为资金来源长期用于退耕户的补贴和收益,避免毁林复种悲剧的出现 职称论文发表网http://www.issncn.com 职称论文发表网http://www.issncn.com

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