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随着城市化进程的加快和人口的迁移流动,农村人口老龄化速度已经超过城市。老有所养问题一直是广大农民梦寐以求的愿望,也是当前我国政府迫切需要解决的问题。长期以来,由于历史、政策等多方面的原因,城乡差异悬殊,农民作为一个社会群体在社会中基本上处于弱势地位,被排斥于社会养老保障网络之外,处于我国社会养老保障体系的边缘。所以,关注农村社会保障,特别是农村社会养老保障,就更具有重大的现实意义。
一、我国现行农村社会养老保障制度的现状
从20世纪80年代中期开始,我国开始探索性地建立农村社会养老保障制度。1992年民政部制定了《县级农村社会养老保险基本方案》(以下简称《方案》),1995年国务院办公厅转发了民政部《关于进一步做好农村社会养老保险工作意见的通知》(以下简称《通知》),在有条件的地区建立了农村社会养老保险制度。这项政策的实施说明农村社会养老保障制度是中国历史上第一个针对农民的正式的社会保障制度,其意义已远远超出其对部分农民经济上的保障,而具有鲜明的社会和政治意义。然而,现行的农村社会养老保障制度的确面临着诸多不容回避的难题。
1、 与城市相比,国家对农村养老保险工作的重视程度远远不够
在城镇,国务院1997年颁布的《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》明确规定保险费由国家、企业和个人三方共同负担;而在农村,《方案》规定保险费的筹集以个人交纳为主,集体补助为辅,国家予以政策支持,农民的个人帐户完全由个人交纳,国家并无责任。据统计,从全国社会保障费用支出的情况来看,占总人口80%的农民,只享有社会保障支出的10%左右,而占总人口20%的城市居民,却占到社会保障费用的90%。从人均社会保障费用来看,城市居民是农民的20倍以上。
2、财政补贴与兜底的困惑
“社会保障制度并不必然和一个国家或地区的经济发展水平相适应,它与政府的政策取向以及一个国家或地区的政治及文化因素密切相关。”推行农村社会养老保险需要调动两个方面的积极性,一是要调动地方政府的积极性;二是要调动农民的积极性。要调动两方面的积极性,能否有财政补贴和兜底是关键。但财政补贴和兜底做法必须具备一个前提,就是地方政府要有雄厚的财力,否则是做不到的。以2004年为例,全国全年基本养老保险基金总收入4258亿元,各级财政补贴基本养老保险基金614亿元,其中中央财政522亿元,地方财政92亿元。如此巨大的财政补贴已经成为中央和地方政府的一种财政负担,而且是为确保社会稳定不得不承受的一种负担。可想而知,当农村社会养老保险进一步推进时,中央和地方政府的财政压力将会越来越大。
3、资金筹集标准过低,保障能力极其有限
考虑到我国农民收人水平普遍较低,农村社会养老保险的费率水平也设计得较低。如果按照《方案》设定的最低缴费标准2元/月缴纳保险费,10年之后,每月可以领取养老金4.7元,15年后,每月可以领取养老金9.9元,这很难保障农民的基本生活。一项调查表明,大部分参加保险的农民都选择了最低标准缴费。《方案》没有按照国际通行的养老保险测算模式进行保险费和养老待遇的设计,养老金一经领取终身不变,使《方案》很难适应市场经济条件下社会经济生活的快速变化。
4、管理问题严重
其一是管理体制不顺。我国农村社会保障管理部门存在条块分割的现实:民政部门管一块(社会救助),卫生部门管一块(农村合作医疗),社保部门管一块(养老保险),这种条块分割的现实造成了政策协调、资源共享等诸方面的人为矛盾,不利于农村社会保障工作的推动和开展。其二是养老保障基金管理和增值问题较多。按国际上通行的做法,社会保障基金应该遵循征缴、管理和使用三分离的原则,互相制衡,从而保障养老保险基金的安全性、流动性与收益性(即保值增值)。在中国,大多数地方的养老保险基金是由当地的民政部门独立管理的,征缴、管理和使用三权集于一身,缺乏有效的监控监督,而地方的民政部门又受当地政府的管理,所以,当地民政部门或政府挤占、挪用甚至贪污、挥霍农村养老保险基金的情况便时有发生,使农民的养老钱失去了保障。
二、建立健全农村社会养老保障制度的对策
1、范围划分合理化
建立真正意义上的农村社会养老保障制度,必须合理划分农村社会保障的涵盖对象。笔者认为,应该将已经转移的农村剩余劳动力——小城镇居民和进城务工、经商人员划离农村社会保障系统。
(1)构建相对独立的小城镇社会保障体系。改变现行《方案》将小城镇务工、经商人员纳入农村社会保障体系的做法,构建相对独立的小城镇社会保障体系。首先,这个保障体系必须与农村社会保障体系相区别。这样做能够吸引更多的农村剩余劳动力,让他们将小城镇作为安身立命之所,避免其向大中城市的盲目流动,减轻“城市病”;同时又可以减少农业从业人员,提高农业生产的规模化。另一方面,小城镇多是二、三产业从业人员,遭遇的风险结构与农民不同,理应为他们设计适合于他们自身的保障项目。其次,小城镇的社会保障体系还必须与城市的相区别,因为小城镇的主体乡镇企业的经济基础还比较薄弱,还难以承受以城市为参照系的标准高、项目全的社会保障体系。小城镇的兴起与乡镇企业的发展是改革开放以来我国城乡社会结构领域最引人注目的变化,是实现农村工业化与城市化、转移农业剩余劳动力的现实选择。只有迅速构建相对独立的、合理的小城镇社会保障体系,才能真正发挥小城镇和乡镇企业在我国的独特作用,促进我国由农业社会向工业社会的转型。
(2)将进城务工、经商的农民纳入城市社会保障体系。
现行的将进城务工、经商的农民纳入农村社会保障体系的作法,不仅不能够减弱农民流向城市的热度,反而争强了他们流动的盲目性。一些地方已经出现了某些发展中国家出现过的所谓“过度城市化综合征”,譬如北京市1995年抓获的犯罪分子中,外地人占近一半。“大禹治水,堵不如疏”,与其殚精竭力地阻止农民进城,不如通过制度设计正确引导农民进城的热情,让他们的流动更趋理性。将进城务工、经商人员纳入城市社会保障体系后,能否定期支付社会保障费用,成为每个进城农民必须考虑的问题。对于已在城市居住多年,且有相对稳定经济来源的进城农民,能够也愿意支付这笔费用;而对于进城时间较短,且求职不易的农民来说,这笔费用的支出有利于限制他们的盲目进城。这样做,不仅可以拓宽城市社会保险金的筹集渠道,更重要的是,如果为中国城市发展做出了巨大贡献的进城农民踏入了城市社会保障的大门,他们与土地的联系更易被割裂,有利于农业的规模化和中国的社会转型。
2、制度设计科学化
小城镇从业人员与进城务工、经商人员的脱离,使农村社会保障对象的主体将是真正意义上的农民。那么如何构建一个既符合我国基本国情和农村具体情况,又适应社会结构转型和社会主义市场经济体制要求的农村社会保障体系呢?笔者认为,在中国现阶段应该建立“家庭保障为主、社会保障为辅、商业保障为补充”的多层次保障模式。
(1)家庭保障为主
以家庭保障为主的原因在于:一、虽然社会保障的国际趋势是以国家责任而非家庭责任为主,但我国农村目前生产力水平低,国家和集体无力扶持,农民也没有多少能力参加完全积累制的养老保险,要求农民参加国家养老保险只能是一个良好的愿望罢了。在现阶段强调以家庭保障为主更具现实性。二、家庭养老在我国拥有深厚的社会基础,子女对家人的赡养是中华民族的传统美德,且受到《老年人权益保障法》等法律保障。家庭保障为主的养老保险是具有可行性的。具体考虑是以遍布农村的农业银行分支机构代替保险机构,以个人养老储蓄账户代替现行《方案》规定的个人保险账户。
这样做的优点是:一、可以省却保险机构的营运费用;二、可以避免保险金被挪用等违法现象;三、农民可以拥有一个在全国范围内自由支取的个人账户,有利于市场经济下人力资源的流动。
(2)以社会保障为辅
强调家庭责任绝不等于推卸社会的责任。恰恰相反,如前所述在市场经济条件下,仅仅依靠家庭,难以为老年人提供足够保障,这时就需要社会责任的辅助。首先是国家责任。农村的养老参保可以是自愿的、也可以是强制的,但关键是由国家出面,提供一个优惠、合理的利率保证。如果农民参保是强制性的,这样的保证有助于实现社会公正;如果参保是自愿的,那更需要这样的保证以争取农村人口中的较大比例人群参加。其次是集体责任。集体可以模仿城市社区大力发展养老院、义诊等社会服务事业。另外,还可以考虑发挥土地的保障作用。如果农民能够获得一份长期的、有保证的土地承包合同,即在土地承包期间,政府官员不得以任何理由废止的合同,那么土地的价值就能够为农民发挥保障作用。譬如,农民可以在承包期将土地租给他人耕种,以租金作为补充养老金,或在农民退休后将土地退还集体,以获得集体的养老补助等。
(3)以商业保险为补充
由于我国农村经济发展极不平衡,单一层次的社会保障体系难以照顾到各方面的需求,可以考虑发挥商业保险机构的作用,加大商业险在农村的推广力度,以作为农民的补充养老保险。针对的对象主要是为那些不满足于基本保障的经济收入较高的农村居民,属自愿性质,保费完全自负,但国家可给予某些税收优惠。
3、纯农民的社会养老保障制度
纯粹的农民(纯农民)是指留在农村从事农业生产的劳动者,可以为其建立一个独立的农村社会养老保障体系。原则上所有的农民都有义务参加社会养老保障,同时其养老金制度必须适合他们的特点和需要,以产品换保障的方式建立纯农民养老金制度是现实可行的。
所谓“产品换保障”,是以产品换保障机构为中介,直接以指定农产品缴纳保费来建立农村社会养老保险制度的创新方法。指定农产品以粮棉油等大宗农产品为主要对象,各地区可根据自己的实际情况确定实施产品换保障的农产品。产品换保障机构是在现有国有粮食购销企业、农业产业化龙头企业和其他机构基本功能不变的情况下,通过增添产品换保障功能改造而来的。其主要职能是促使农产品向货币的转换,并将转换后的货币作为建立农民社会养老保险的保险费,缴纳给产品换保障管理机构 职称论文发表网http://www.issncn.com
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