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新农村建设中农村公共产品供给问题研究

作者 :袁建平更新时间:2012-11-5

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 一、农村公共产品供给与新农村建设的关系
   新农村建设是一个完整的、系统的内容,总的要求有五句话,就是生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主。这五句话讲到了农村经济的发展,讲到了农民收入的提高,生活质量的提高,讲到了农村整体面貌、环境的变化,讲到了农民素质的提高,也讲到了农村的管理、民主政治的推进问题。而要做到这些,光靠分散的农民本身是不可能实现的,这就需要政府用提供公共产品的方式来加以干预。而农村公共产品的外部性、受益的局限性和运行的高成本性也决定了提供农村公共产品是政府在新农村建设过程中的主要任务。可以这样讲,农村公共产品的供给在社会主义新农村建设中具有核心地位。
   首先,农村公共产品的有效供给是发展农业生产、繁荣农村经济、提高农民生活水平的物质基础。农业生产发展是社会主义新农村建设中的首要任务。农业生产发展关系到农民收入能否提高,农村的各项社会保障事业能否建立。高自然风险的特性决定了农业本身对水利设施、气象服务、病虫害治理等公共产品有很强的依赖。只有农村公共产品的有效供给,才能使农业生产得到发展,农民生活宽裕,才能建立乡风文明、村容整洁的社会主义新农村。
   其次,农村公共产品的有效供给是推进基层民主建设,实现“管理民主”的有力手段。在新农村建设中,要实现农村公共产品的有效供给,必须使农民能够真正通过投票表决来进行公共选择,自主决定本社区内公共产品地供给与需求。这就使当前农村积极推行的“村务公开、政务公开、民主理财”的活动真正在农村扎下根,促使广大农村真正的实现“管理民主”。
   总之,农村公共产品的有效供给是社会主义新农村建设的重要内容和有力保障。没有农村公共产品的有效供给,就不可能实现真正意义上的社会主义新农村。
   二、我国农村公共产品供给存在的问题及原因分析
   (一)从供给主体看,供给责任不清,主体错位
   公共产品自身的特性,决定了政府必然是农村公共产品的重要供给主体。但在实际中,中央与地方在农村公共产品的供给责任划分上不尽合理,造成了农村公共产品供给主体的错位。例如,基础教育、基本医疗、计划生育都是国家的基本国策,具有很强的溢出效应,属于全国性公共产品,应当由中央政府提供和融资,但实际上这些供给责任推给了县乡政府以及村委会来负责。
   这是因为我国现行的分级财政管理体制规定一级政府有一级财政,其中虽然详细划分了每级财政应有的财权,但对事权却没有科学清楚的划分。这就造成中央政府、各省、市、县及乡政府在公共产品供给责任的确认、调整机制及分担标准等方面,缺乏一个明确有效的分担机制,随意性较大,从根本上造成农村公共产品供给主体的严重错位。
   (二)从供给数量看,供给总量不足
   多年以来,我国农业基建投资始终偏低,加上农村经济发展缓慢,乡镇企业效率低下等原因,造成农村公共产品供给普遍不足。据相关统计,目前我国一半以上的行政村还没有通自来水,全国农业主灌区骨干建筑的完好率不足4%,工程配套率不足7%。此外,农村义务教育的目标尚未完全实现,交通、信息、能源等基础设施普遍落后,据统计,我国对农村基础设施投入水平仅为3%左右,与发展中国家的平均水平(约为10%)相差甚远。可见,我国财政对农村公共产品总体投入是非常低的。
   农村公共产品供给不足,主要是由两方面原因造成的:一方面,由于分税制财政体制造成“财权上移,事权下移”,使基层政府承担了大量事权,却又没有充足的财源;另一方面,建国以来,无论是在方针政策上,还是在公共产品的供给上,国家都是重城市、轻农村,实行城乡差别的政策,使得农村公共产品主要靠农民自筹解决,造成农村公共产品的严重短缺。
   (三)从供给质量看,供给结构失衡
   在农村公共产品总体供给不足的同时,结构不合理的问题亦非常突出。在我国农村我们可以发现这样一种情况:各地方政府不顾各农村客观条件,投资一些“政绩工程”、“形象工程”,致使这些非生产性公共产品供给过剩。而一些具有战略意义的纯公共产品,如农村义务教育、农村道路交通等长期处于滞后状态。
   分析其中的原因,既有人为因素,也有制度因素。基层政府的领导干部一味地追求政绩,而忽视农民切身利益,从而导致财政资金的使用偏离农民的实际需要,这是农村公共产品供给失衡的人为因素。
   在制度因素上,“自上而下”的农村公共产品决策机制实际上是以行政手段强制性的供给机制。这就导致了农村社区公共产品不是农民需求的表达,而是上级的指令决定。在这种制度下,中央给地方的转移支付和支出结构由于信息不对称,很容易出现错位。
   (四)从供给范围看,城乡供给差距大
   长期以来,在我国城乡二元结构下形成了城乡公共品供给的二元体制,城市公共产品完全由国家提供,而农村公共产品相当程度上实行的是以农民为主的“自给自足”型公共产品供给制度。不仅如此,国家还通过税收、工农业产品“剪刀差”、垄断土地一级市场等方式把农业剩余积累由农村转入城市。这也就直接导致了农村公共产品地供给水平远远落后于城市,主要表现在以下几个方面:(1)??在基础设施方面,农村基础设施建设严重滞后。(2)在教育资源方面,与城市相比,我国农村教育结构单一,教育经费严重不足,师资力量薄弱,农民教育负担重,入学率、巩固率低,辍学率高。(3)在公共卫生资源配置方面,从政府卫生预算支出在城乡之间的分配来看,占全国63.9%农村人口只拥有全国公共卫生资源的20%;从支出结构上看,中央财政按专项向地方转移支付部分仅占卫生预算支出的2% ,县和乡镇政府却占卫生预算支出的55-60%;(4)在社会保障方面,城乡社会保障支出失衡。城乡社会保障覆盖率的比例为22: 1,城乡人均社会保障费的比例为24: 1。在养老保障方面,虽然已有近6000万农民投保,但效果很差。
   三、完善我国农村公共产品供给的建议
   (一)进一步完善分税制财政体制,明确农村各公共产品的供给主体
   分税制体制本身造成了“财权上移、事权下移”,这就使得在提供公共品方面,各级政府会出现相互推诿的现象。农村公共产品的供给更是如此,经过一系列的讨价还价之后,农村公共产品供给的责任无一例外地会落在基层政府,最后的负担也无一例外的由农民承担。为了避免相互推诿现象,从根本上减轻农民负担,切实强化政府在农村公共产品供给中的主体责任,从根本上打破公共产品供给上的二元体制,真正承担起农村公共产品的供给主体责任,明确界定中央、省、市、县、乡镇府五级政府供给主体在提供农村公共产品方面的责任。这不但是进一步完善公共财政体制的内在要求,也是新农村建设中必须要解决的问题。
   (二)积极完善公共财政体系,加大对农村的财政支持,让公共财政的阳光普照广大农村
   社会主义新农村应该是一个享有政府公共服务的农村。新农村建设中,我国财政要继续坚持“少取、多予、放活”的方针,加大农村公共财政投入力度,增加农村公共产品的供给。在财政允许的范围下,不断扩大公共财政覆盖范围,把农村义务教育、卫生、文化等社会事业发展纳入公共财政支出范围,逐步建立与市场经济体制下政府职能、公共财政职能相适应的财政支持“三农”政策体系。这一政策体系包括稳定增长的财政投入政策、促进粮食稳定生产和现代农业建设的支持政策、促进农民增收的支持政策、加强农业和农村基础设施建设的支持政策、发展农村社会事业和扩大农村公共服务的支持政策、支持生态建设和抗灾救灾政策、财政扶贫政策、推动农村体制改革支持政策等。此外,财政还支持林业重点生态工程建设,改善林业生态环境,促进实现人与自然的和谐发展;加大财政扶贫开发力度,建立农村特困家庭医疗救助制度,推行农村计划生育家庭奖励扶助制度和实施贫困地区“少生快富工程”,支持贫困地区经济社会发展等,使公共财政的阳光在广大农村更加温暖、更加灿烂。
   (三)转变政府职能,树立正确的政绩观,将农村公共产品供给法律化
   改革开放这么多年,农村发生了翻天覆地的变化,但是与城市相比,农村的官僚主义等落后思想还大量存在,这是造成农村公共产品供给结构失衡的重要原因。要改变这一状况,一要进一步推进政府行政管理体制,加快政府职能的转变,树立正确的政绩观,使政府官员不再一味地为追求政绩而损害农民利益,而是将农民对公共产品的需求放在首要考虑的位置。二是要规范农村公共产品的供给,将农村公共产品的供给法律化,为农村公共产品供给提供健全的法律保障。在这方面,我们要向日本学习。日本特别重视农业立法和农村发展规划制度的建设。日本在20世纪50—60年代制定了《农业法》、《农业机械化促进法》等近30个法律法规。70年代为了发展有机农业,出台了《农药取缔法》、《土壤污染防治法》等。1999年又颁布了《粮食、农业、农村基本法》等。日颁奖农业政策法律化,为农村公共产品的有效供给提供了强有力的法律保障。我国在农村公共产品供给方面应学习日本,将农村公共产品的供给法律化,使之不因领导人的改变而改变,也不因领导人看法的改变而改变,这就从根本上杜绝“政绩工程”、“形象工程”,确确实实地将农民所需的公共产品落到实处。
   (四)统筹城乡发展,落实“工业反哺农业,城市支持农村”的重要方针,建立“以工促农,以城带乡”的农村公共产品长效机制
   要逐步缩小城乡公共产品供给差距,对城乡公共产品供给逐步实行统一筹划、统一政策、统一标准、统一待遇的目标,就要坚定不移地实行“工业反哺农业,城市支持农村”的发展方针。实现由农业哺育工业到工业反哺农业的政策转变,其实质是要处理好对农民“取”与“予”的关系,改变农业和农村经济在资源配置与国民收入分配中的不利地位,加大公共财政的支农力度,让公共服务更多地深入农村、惠及农民。实行工业反哺农业、城市支持农村就是要统筹城乡经济社会发展,必须使城市和农村紧密联系起来,在理顺城乡关系的基础上加快传统农业向现代农业的转变进程,加快农村二、三产业和小城镇的发展步伐,进一步深化农村改革,全面繁荣农村经济,建立地位平等、开放互通、互补互促、共同进步、平等和谐的城乡经济社会发展新格局。只有更好地统筹城乡发展,“以工促农,以城带乡”,才能很好的保证农村公共产品的有效供给,才能把我国农村建设成为“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村 职称论文发表网http://www.issncn.com 职称论文发表网http://www.issncn.com

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