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二元模糊农地产权与农民失地问题研究

作者 :邵 婷更新时间:2012-11-5

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 一、引言
   主流观点认为,要解决农民失地问题,“必须解决农地产权问题,应修改相关法规,明确农民对土地的所有权,特别是农地转为非农地的使用权的转让权”(周其仁,2004)。许庆等(2005)也认为,农民对土地承包权的不确定性(uncertainty in land tenure)削弱了农民投资的积极性,他们认为要消除这种效率损失,农地产权变革是不可避免的。由于与制度经济学强调产权的重要性的原则吻合,这种观点受到广泛的认可。但这里必须回答一个问题:难道农地产权界定清楚后就一定意味着农民失地问题的消失吗?
   我们并不是否认产权的重要性,问题是,产权在什么情况下重要?农地产权变革真的是一剂灵丹妙药?如果没有其它改革的配套支持,再清晰的农地产权又有什么意义?栾敬东等(2005)通过对安徽省40个县(市)306个农户的调查发现,对土地私有化赞同的农民占41.56%,而反对的则达到26.675%,持无所谓态度的达到31.77%。出乎众多研究者的意料,为什么农民对土地私有化如此没有兴趣?这些问题是现有研究无法回答的。
   本文安排如下:第二部分指出农地产权二元模糊的实质;然后尝试对农民失地问题给出一个迥异于已有研究的思路。
   二、农地产权的实质:二元模糊属性
   1999年1月1日起实行的《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)第八条规定,“城市市区的土地属于国家所有,农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于农民集体所有;宅基地和自留地、自留山,属于农民集体所有”。2003年3月1号实行的《中华人民共和国农村土地承包法》(以下简称《土地承包法》)第十二条规定:“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会发包”;第九条规定:“国家保护集体土地所有者的合法权益,保护承包方的土地承包经营权,任何组织和个人不得侵犯”。这意味着,村集体有农地的所有权,村集体经济组织和村民委员会代表集体将农村土地承包给农民,农民有承包经营权,国家保护这两种权利。
   巴泽尔(1997)认为:“个人对资产的产权由消费这些资产、从这些资产中取得收入和让渡这些资产的权利或权力构成”。其实,这三项分别为为使用权、收益权以及转让权。巴泽尔进而认为:“转让权是权利的互相转让”,即产权的交换过程,这更容易受到政策法规的限制。他暗示在这三项权利中,转让权是实现收益权的前提和资源优化配置的关键。相对于巴泽尔的含蓄,周其仁(2004)则明确指出:“在组成产权的三项权利中,转让权起着更加关键的作用。理论上,得到清楚界定的转让权一定包含着清楚的使用权和收益权”。他认为,农地转为非农地的权利,即转让权没有属于农民,这是农地“产权的残缺”。的确,在土地承包法中,农民私自将农地转为非农地是不允许的。其实,我们可以将产权残缺看成产权模糊的一种,但对于农地的产权,难道仅仅是产权模糊吗?这似乎并不能解释失地农民问题,这种模糊和国有企业、乡镇企业的产权模糊有什么差异或独特性?
   尽管《土地承包法》规定农业用地属于农村集体所有,但《土地承包法》第十七条规定:“承包方维持土地的农业用途,不得用于非农建设”;第三十三条规定:“土地承包经营权流转应该遵循的原则……不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途”;第六十条规定:“承包方违法将承包土地用于非农建设的,有县级以上地方人民政府有关行政主管部门依法予以处罚”。因此,尽管农地属于集体所有,农民有承包权,但前提是农民将土地用于农业用途,流转也仅限于农业用途。如果用于非农建设,则视为非法,当然也无所谓的承包经营权。《土地承包权》尽管在第九条中规定:“国家保护集体土地所有者的合法权益,保护承包方的土地承包经营权,任何组织和个人不得侵犯”,但国家对土地承包方权益的保护主要集中在农业用途。在农业用途范围内,农村土地产权的使用权、收益权和承包经营权都属于农民,这使得在农业内部,土地资源配置更加合理,从这个角度看,农地的产权是合理的。
   而一旦涉及到非农用途时,必须要将集体所有的土地征用或征收为国有,国家再将其使用权转让给土地使用者。《土地管理法》第四十三条规定:“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地”;第二条规定:“国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征用或者征收并给予补偿”。因此,我们可以这样说,涉及到非农用途时,农地的产权实际上并不属于村集体,对农民而言,使用权是被禁止的,只要国家有农地非农用途的使用权,农民对农地的收益权也就没有,更谈不上转让权了。此时,农地的产权实际上属于国家,尽管国家的概念是虚无的,我们可称其为全民所有权。
   为什么涉及非农用途时,农地所有权属于国家?我们的思路沿着Grossman和Hart(1986)对所有权的定义进行,他们认为,企业或一项资产的所有权实际上是一种控制权,表现为对剩余权利(residual rights)的控制,即剩余控制权,而不是传统意义上的剩余收益权(residual claim rights)。剩余收益权是剩余控制权派生的。也许农民失地后,被允许分得部分土地增值收益,如某些地区在征地中,根据合同,土地使用企业将一部分分红金额给予村集体或农民,但村集体对该土地的非农用途并没有多大决策权。既然所有权表现为一项控制权利,而农民对农地的非农用途并没有任何控制权利,因此,涉及非农用途的农地的所有权并不属于农村集体。非农建设用地必须使用国有土地,而国有土地包括城市土地和集体农业用地变为国有土地的部分。随着非农建设的大幅增加,国家对农村集体用地的征用或征收也开始大幅增加。在征地过程中,征多少地、征哪块地、多大价格征地,农民并没有话语权,地方政府代表国家说了算。国家征用原集体土地后,再将使用权转让给土地使用者,不管是通过公开协议出让,还是招标拍卖、入股、租赁等,都是地方政府代表国家在运作。因此,涉及农地的非农用途时,国家实际上享有所有权。同样的逻辑,我们也可得到涉及农业用途时农地所有权属于农民的结论。
   因此,农地的所有权特点并不是“模糊产权(ambiguous property rights)”,而是“二元模糊产权(dual ambiguous property rights)”。这也正是农地产权和乡镇企业、国有企业的产权差异的主要方面:国有企业的产权是国家所有,乡镇企业的产权是集体所有,但农地的产权要区分农业用途和非农业用途:即涉及到农业用途时,农民享有所有权;而涉及到非农用途时,国家享有所有权,地方政府代替国家行使这种权利,当然地方政府需要支付“合法”的报酬,但这个报酬由地方政府说了算。
   三、解决农民失地问题的思路
   “没有执行力的制度犹如一座没有士兵把守的城堡,毫无意义。”(汪丁丁等,2005)如果没有转变经济发展战略,遏制地方政府的恶意竞争,形成对私产的保护和保证良好的合同执行机制等制度安排,清晰的农地产权制度既不会对地方政府形成有效的约束,也不会对农民形成足够的激励,更不会实现资源的有效配置。
   Gleaser et al.(2005)发现,韩国、新加坡等新型工业化国家在上个世纪60年代到90年代的飞跃中,并没有很好的产权制度,但这些“产权贫困”的国家均实现了经济的“起飞”。为什么制度和产权没有在这些国家的“起飞” 中显得如我们想象中的那么重要?他们通过计量实证发现,产权在贫穷国家经济起飞阶段中并不是最重要的,其对经济发展的作用只是二阶的(second order),而人力资本、社会资本、市场化程度的提高才是发展中更基本的要素(more basic factors)的提高。当市场化程度提高时,法庭和律法将代替暴力(Courts and legislatures replace guns),交易成本减少,产权清晰才有可能,才有意义。
   农地产权的清晰是市场化改革深化的内生结果,该何时清晰,如何清晰,我们很难给出确切的时间表,更不能人为设计何时进行产权变化。但我们可以肯定的是,随着市场化程度的提高,良好的激励和约束机制逐步形成,农地产权明晰在资源优化配置的优势将逐步凸显,此时,法律允许集体土地直接进入土地市场,允许农民和企业直接对话,地方政府也以市场价格征地用于公共需求时,农民失地问题也将迎刃而解 职称论文发表网http://www.issncn.com 职称论文发表网http://www.issncn.com

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