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从失地农民的安置和补偿论失地农民的发展

作者 :刘海云更新时间:2012-11-5

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一、失地农民是农村剩余劳动力转移中的弱势群体
   失地农民可简单理解为由于某种原因失去耕地或造成耕地减少的农民。农民失去耕地的原因是多方面的,本文所提到的失地农民是一个狭义概念,仅指城市化进程中由于政府征用土地而造成的农地减少情况。另外,由于政府征用土地的多少不同,失地农民又可分为完全失地和部分失地两种情况。而本文所提到的失地农民仅指由于城市化进程的加快而所导致的土地部分或全部被征用,土地所生产的粮食已不能满足家庭基本生活需要,必须借助于非农业收入才能够保持生活水平不下降的情况。
   农村劳动力转移是指农业人口不断从农业生产中分流,进入非农产业从事非农生产的过程。根据刘易斯的理论,农村剩余劳动力转移是因为在农业中存在大量隐性失业,存在大量劳动效率极低甚至边际效率为零的劳动,即剩余劳动力,劳动力的转移并不会引起农业劳动效率的降低,其转移动机是因为对非农行业较高的收入预期。其转移方式包括就地转移和异地转移两种方式。
   从以上概念可以看出,失地农民是我国农村剩余劳动力中的一部分,即从农业劳动中转移出来,进入非农行业从事非农生产。但是,失地农民与一般农村剩余劳动力相比具有以下几个方面的特点:1、劳动力转移的非自愿性;2、竞争的弱势性;3、农民失地是城市化进程的必然结果,是城市化进程的产物,它具有不可逆性,是国家制度选择的结果,国家应该也必须对这一行为作出补偿和制度安排;4、失地农民转移的彻底性。
   正是由于失地农民的以上特点,使失地农民成为农村剩余劳动力转移中的弱势群体,在政府安置政策失效时,往往沦为“上班无岗,低保无份,种地无田”的“三无”人员。
   二、公平合理的征地补偿是失地农民发展的基础
   根据马斯洛的需求层次论,人首先是满足生存的需要,其次是安全的需要,第三层次是受尊重的需要,最高层次是自我价值的实现。合理公平的土地补偿价格是解决失地农民生存权的问题。失地农民安置和补偿问题的研究主要集中在土地补偿价格的确定上,大部分学者认为现行的土地补偿价格采用“产值倍数法”来进行补偿明显偏低,因为现行农业已不是传统农业,其产值都是高附加值,而非传统的粮食和蔬菜等产值可比。刘燕萍认为,应以土地用途变更为依据,以市场价格为导向,确定土地补偿价格;陈波中等认为征地补偿价格应包括一次性补偿和持续性补偿两部分,一次性补偿主要包括农民的货币收入、培训费用和社会保障费用,而永久性补偿主要是土地的增值收益(陈波中,2004);而陈锡斌等认为,经营性用地不应具有强制性,农民应可以分享土地增值带来的收益。而李平等在借鉴美国征地补偿制度的基础上,提出补偿应以市场公平价为基准,同时规定最低补偿标准,即定下限不定上限(李平,2004)。而李政辉和陈小君教授则从法学角度透析中国的土地补偿价格,认为征地补偿确立的依据应是失地农民实际所遭受的损失,履行全面补偿的原则,其损失应包括直接损失和间接损失两部分。常进雄则提出农民失地是以土地换保障的过程,其理论基础是由于土地自身的生产性而具有保障作用,也因为土地的增值过程与失地农民的产生过程具有同步性,另外还因为土地的财产功能(常进雄,2004)。
   笔者认为,不论何种土地补偿价格的确定,解决的仅仅是失地农民的生存权问题。无论多高的土地补偿价格,如果农民找不到解决发展的途径,都会坐吃山空,所以合理公平的土地补偿价格是解决失地农民目前生存问题,不能解决失地农民的发展问题,探索失地农民的发展之路是解决失地农民问题的根本出路。
   三、失地农民的安置政策应有所侧重
   (一)失地农民安置的重点应是征地前以务农收入为主的农民
   失地农民一般集中在城市郊区,在从事非农产业方面具有非常大的优势,通过笔者本年5月份对河北省高碑店市周围方家务、阎家务等九个村庄50户农户的调查,其中目前完全失去耕地的有12户,目前拥有耕地数量在一亩以内的有25户,拥有耕地数量在一亩以上的有13户,通过调查发现在征地前以农业收入为主的有29户,占样本总数的58%。根据调查结果显示,对征地前以非务农收入为主的21户,征地后反映生活水平明显提高的为0户,有所提高的为9户,占总样本的43%;反映征地后生活水平没有变化的11户,占总样本的52%;反映征地后生活水平有所下降的有1户,占总样本的5%;反映征地后生活水平明显下降的为0户,即征地后反映生活水平有所提高,占总样本总数的43%。而通过对征地前以务农收入为主的29户农户的调查,发现反映生活水平明显提高的为0户,生活水平有所提高的为0户,生活水平没有变化的为1户,占总样本的4%,反映生活水平有所下降的有18户,占总样本的62%,反映生活水平明显下降的10户,占总样本的34%,即征地前以务农收入为主的农户反映征地后生活水平下降的共28户,占样本总数的96%。所以征地的结果使征地前以务农收入为主的农户生活水平下降,而征地前以非农收入为主的部分农户生活水平有所提高或基本不受影响。根据调查结果,政府在实施安置政策时应有所侧重,重点应是征地前以务农收入为主的农户的安置问题。
   (二)选择适合失地农民特点的安置方式是安置失地农民的关键所在。
   文化水平的差距导致不同类型的失地农民选择了不同的安置方式。通过对征地前以务农收入为主的29户农户调查发现,希望进行农业生产安置的25户,占样本总数的87%,希望进行重新择业安置的4户,占样本总数的13%,选择入股分红和异地移民安置的人数均为0。相反,对征地前以非农收入为主的农户调查,希望农业生产安置的为0户,而希望重新择业安置的有8户,占总样本数的43%。在实际调查中发现,不同年龄和从事不同行业的失地农民对安置方式有不同的选择。在征地前以务农收入为主的农户和以非务农收入为主的农户在受教育水平存在差距。通过对失地农民的受教育水平进行调查,发现失地前以务农收入为主的农户受教育水平明显偏低,文化程度在小学以下水平的有18户,占样本总数的62%。而征地前以非农收入为主的农户小学文化以下的为10户,占样本比例的48%,所以,征地前以务农收入为主的农户与征地前以非农收入为主的农户相比,受教育程度明显偏低,显示文化素质较低是制约农民从事非农产业的一个重要因素。
   四、谋求发展之路,是解决失地农民发展问题的关键所在
   (一)正视现实,顺应潮流。
   城市化和工业化是中国农村走向现代化的必由之路。而城市化的经济学过程可以理解为劳动力从农业向非农业、从农村向城市的转移。在这个过程中,无论是国家征用土地还是农民自发转让,还是农村集体土地由农用转为工商和公益之用都是挡不住的潮流,农民失地也是历史的必然。根据经济学理论,一个人对某一项事情的满足程度与欲望成反比,即希望越大,失望越大。只有正视现实,顺应潮流才有可能从根本上解决“失地农民失望又伤心”的局面。失去土地不可复得,但生活还需继续。“与其临渊羡鱼,不如退而结网”。城市化进程对农民造成的阵痛需要时间去解决,但必须承担起子女的教育任务,不能因为自身的失望而影响下一代的成长。
   (二)实行土地股份制,允许农民带地入股或带地进城。
   土地对农民不仅仅是生产资料,而且具有重要的保障作用。农民失去土地后,失去了传统的保障手段,而新的保障体系又尚未建立,导致很多农民就业失败后,陷入城市贫民的困境。而根据国家、村集体和农民对土地的所有权,实行土地股份制,允许农民带地进城,既可以避免资本主义国家农民无产转移的历史悲剧,又利于农民股权转移,加快城市化进程步伐;既可以做到国家、集体、农民三者利益兼顾,又考虑了制度的连续性;既兼顾到土地的使用效率又兼顾了公平原则。
   (三)提升失地农民竞争力,教育至关重要。
   根据人力资本理论,就业能力的高低和求职者的文化素质有着密切联系。若不考虑户籍问题和就业歧视,一个失地农民要想在城市非农部门获得和市民相似的就业机会和收入水平,就应该拥有和市民相似的文化素质。目前,一个城市劳动力的平均受教育年限为12.2年,一个农村劳动力的平均受教育年限为7.7年,两者差距为4.5年。所以为失地农民提供技能和素质培训对提高失地农民的竞争力至关重要。对失地农民的教育应包括心理适应性教育、市民化教育、技能教育等内容。浙江省绍兴市在提高失地农民就业能力方面的做法值得借鉴,即通过学校出“菜单”,企业下“订单”,政府“买单”的办法化就业阻力为助力,解决失地农民的就业问题。具体做法是学校首先调查用人单位需求和失地农民的就业意愿和基本技能,列出培训内容,和用人单位签订用人协议,失地农民根据就业意愿选择适合自己的培训课程,培训费用由政府和用人单位共同负担。失地农民经过免费的就业培训后,已有90%以上的学员上岗就业。
   (四)城乡统筹发展,为失地农民提供更多的就业机会。
   制定城乡发展战略,充分发挥城市对农村的带动作用和农村对城市的促进作用。
   1、调整农业产业结构,提高农地的集约利用水平。改传统的粗放经营为集约经营,实现农民在小块土地上经济效益最大化。鼓励农业同企业和城市工商联手,形成不同形式的产权联合,形成“小土地+专业型+区域化”的农业发展战略。如加强建设京、津、石、唐城郊都市农业圈,完善和规划渤海沿岸特色旅游农业带和山地丘陵区错季节蔬菜区等,增加农业产出,增加农业对劳动力的吸纳能力。
   2、制定大城市发展战略,用心经营城市,吸引农民进城。加快大城市、大工业的发展步伐,通过精心扶持大企业的发展和相关产业的发展,为失地农民提供更多的就业岗位。
   3、推进小城镇建设,发挥小城镇对农村剩余劳动力的“蓄水池”作用。,近年来,不少城市将中心镇作为农村剩余劳动力的“吸纳源”,以中心镇为重心,多渠道、多形式筹集资金,发展二、三产业,配套基础设施,增强对农村劳动力的吸纳能力。据统计,改革开放以来,小城镇对农村劳动力转移的带动作用为46%。由此可见,小城镇发展对农村剩余劳动力的吸纳作用功不可没 职称论文发表网http://www.issncn.com 职称论文发表网http://www.issncn.com

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