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失地农民是指一个国家在经济建设和社会发展过程中,因城市化和工业化用地而产生的失去土地的农民。由于国家在征用农民土地的过程中以及征用后,农民权益遭受了不同程度的损失,致使很多失地农民处于“务农无地、上班无岗、低保无份”的境地(白津夫,2005年)。那么,如何保证农民在土地征用过程中的权益不受损失,如何解决农民在土地征用后的社会保障问题,就成为建设社会主义新农村、稳健推进城市化进程的关键。本文在简要分析失地农民权益损失及其成因的基础上,旨在探讨失地农民的权益保障机制。
一、失地农民的权益损失及其成因
根据我国宪法,农民享有知情权、参与权、决策权、享有权等权益,然而,国家在征用农民土地过程中以及征用后,农民所拥有的这四方面权益都遭受了不同程度的损失,主要表现在:(1)失地农民的知情权和参与权受到损害,他们表达愿望的渠道被堵塞;(2)失地农民参与国家(集体)事务决策的权益没有完全得到保障,失地农民利益常被村组织截留;(3)失地农民承包经营土地的权益受到侵犯,其经济利益遭受损失。(4)失地农民的就业安置权益未能得到根本保障,很多失地农民沦为“无业游民”。
在工业化、城市化过程中,大量农业土地转为工业用地、城市用地具有一定的必然性,但是失地农民的权益发生损失的根本原因并不是工业化、城市化进程的加快,而是中国土地征用制度存在重大缺陷。中国现行土地征用制度形成于计划经济时期,主要特征是政府用行政命令代替市场机制,集体土地变为国有土地的过程不是一个平等的产权交易过程,而基本上是一个行政强制性过程(韩俊,2005年),从而导致农民在国家征用土地的过程中,其知情权、参与权、决策权、享有权被部分地或完全地剥夺,利益遭受损失。具体说:(1)土地产权的法律界定不清晰。我国《土地管理法》规定,农村的土地所有权属于农村集体,农民对土地拥有部分所有权。“农村集体所有”的涵义包括三个方面:一是“村农民集体所有”;二是“乡(镇)农民集体所有”;三是“村内两个以上农村集体经济组织的农民所有”。而在实践中,“农村集体”或“农民集体”是一个看不见、摸不着的“抽象的没有法律人格意义的集合群体”,是一个虚置的权利主体,说土地归集体所有是虚的,集体最多不过是土地的经营者、管理者,而实际拥有分配土地绝对权利的是政府。(2)征地程序及监督机制不规范。我国《土地管理法》第46条、《土地管理法实施条例》45条规定了征用土地的程序,但这些规定执行起来却容易造成缺乏公开性和公正性。(3)城乡居民的制度安排不统一。长期以来,我国推行城乡有别的社会保障制度,城镇居民享有防范贫困的三道保障线:下岗人员生活费、失业保险、最低生活保障制度,而广大农民包括失地农民,则没有什么保障线,被排除在制度安排之外。(4)农民诉求的表达渠道不畅通。目前,我国存在多种社会阶层,有着不同的利益需求和社会诉求,多数社会阶层有着畅通的表达利益诉求的组织或渠道,比如工人有工会、商人有工商联(商会)、学生有学联、妇女有妇联、青年有青联以及各种工业产业协会和个体劳动者协会等,代表各自阶层的利益,与政府及其它社会经济组织进行沟通、谈判甚至博弈,而作为我国人口最庞大的农民却没有代表自己利益的群众组织(比如农民协会),农民包括农民工和失地农民的利益诉求难以畅通表达和解决。所以说,农民诉求的表达渠道不畅通是失地农民权益遭受损失的一个重要原因。
此外,失地农民对法律法规了解、掌握得还很不够,对自己应当享有什么样的权益知之甚少,当自己的权利受到侵犯时(应当说当自己受到欺负时),要么逆来顺受,要么采取简单、偏激甚至暴力手段进行报复,而寻求法律保护、运用法律手段的意识很薄弱。因此,失地农民的维权意识落后、自我保护能力低下,也是其权益遭受损失的一个原因。
二、完善失地农民的权益保障机制
中国共产党第十六届中央委员会第五次全体会议指出,要更加注重社会公平,使全体人民共享改革发展成果。这为解决失地农民的权益和社会保障等问题指明了方向。笔者认为,要扭转失地农民权益损失的趋势,不仅依赖于变革土地产权制度、改变国家城乡二元结构,还要建立一套能有效维护失地农民权益的保护机制。
1.改革现行征地制度,建立土地补偿长效机制,确保失地农民永久受益。一是使集体所有的土地在法律上取得与国有土地平等的产权地位,使集体土地变为国家土地的过程由原来的简单的行政过程转换为平等的财产权利交易的过程,确保农村集体土地所有权的完整性。二是严格界定征地目的和范围,保证国家为公共利益需要而动用征地权,防止滥用公共目的征地。三是规范征地补偿标准,变现有的按征用土地原用途补偿为按土地市场价值进行补偿,保护失地农民的利益,四是完善征地程序,保证在征用土地过程中土地权利人(农民)有充分的知情权和参与权。政府在提出用地申请时,先要进行公告,让土地权利人对其合理性和合法性提出质疑;在批准用地后,要再次公告,并就赔偿等问题与土地权利人进行协商,若有争议可以申诉和申请仲裁,为此,还必须建立专门的土地法庭或土地法院,公正仲裁征地纠纷。这样做,可以让农民参与征地过程,以保证他们的土地使用权、处置权等得到充分尊重,利益得到有效保障。
2.健全土地资源市场配置机制,允许农村集体非农建设用地直接进入市场流转。现行法规关于“农村集体非农建设用地不能出租、转让和抵押”等规定已大大滞后于经济发展现实,必须修改相应的法律法规。只要符合土地利用规划,只要在严格的土地用途管制之上,可以通过开发商和土地所有者进行平等地谈判,让土地所有者(农民、农民集体经济组织)与用地方直接谈判和交易。同时,在明晰产权、强化用途管制、严格控制总量的前提下,允许农村集体土地进入土地市场进行交易,做到“两种产权、一个市场”,统一管理,实现集体土地与国有土地同样用途、同等价格、同等收益的目标。允许和鼓励农民以租赁、参股等办法,参与土地收益的二次分配,以获得长期稳定的收益。
3.完善失地农民就业扶持机制,增强失地农民可持续发展能力。一是建立健全失地农民再就业培训机制。农民失去土地后,客观上需要从农业转向其他行业,因此,国家除对失地农民合理支付货币补偿以外,还应考虑到他们的长远利益,应给予其就业指导,组织劳务输出,加大培训力度,提高劳动者素质和技能,为失地农民再就业创造良好条件。各级政府要拿出一部分土地出让金专门用于失地农民的定期再就业培训;政府在贷款、税收、场地等方面对自谋职业和自主创业的失地农民要提供优惠政策;金融部门要适当放宽信贷条件,降低贷款门槛,鼓励和扶持失地农民发展生产。失地农民如申请个体工商经营,各部门要简化手续,并在一定年限内享受城镇下岗工人的税费待遇等。二是建立留地安置制度,由村民组织自主开发经营。对土地征用面积超过一定数量的村,可以在征地以后给农民留下一定面积的居住地、经营地,由村集体按照统一规划,鼓励农民用留下的土地建设自有厂房或开发其他经营项目,使农民有长期稳定的收入。“撤村建居”的,应明确农民自建房享有城市居民自购房的同等权利,获得相应房屋产权证,允许进入市场交易。
4.建立失地农民的社会保障机制,解除失地农民的后顾之忧。从长远、规范的方向看,为失地农民建立社会保障是保障失地农民权益的根本途径。在保障资金筹集方面,应坚持政府、村集体、个人共同出资的原则,要改变一次性货币安置为主的做法。征地款的一部分发放给失地农民,保障其当前生活需要,一部分要作为失地农民社会保障基金;政府还应从土地出让增值收益中按一定比例注入失地农民社会保障基金;农村集体经济组织也要从本集体的积累资金或土地补偿费用中抽调一定的资金注入失地农民社会保障基金。对于完全失地的农民,应鼓励其加入城镇居民社会养老保险体系;对部分征地的农民,应加快建立包括最低生活保障、养老保障和医疗保障在内的失地农民的社会保障,也可以鼓励失地农民参加商业保险。
5.培育农民合作组织,疏通失地农民的利益表达机制。利益表达机制是指失地农民表达自己愿望和要求的渠道,使政府特别是上级决策机关能够随时听到失地农民的声音。没有恰当的利益表达机制,就不可能建立起利益协调机制,就无法切实维护失地农民的根本利益。建立利益表达机制的前提是尊重农民的利益主体地位,从法律和制度层面上保证农民有平等参与和表达意见的权利。一要改变目前不平衡的政治结构,使失地农民有与自身人口比例以及经济地位相对应的代表参与到国家权力机关和政治协商机关,改变目前农民代表比例过低的现状;二要培育农民组织,如依法成立农民协会,以反映和维护农民利益。特别是在土地征迁过程中,农民协会可以就农民利益直接与政府进行沟通、对话。国外经验表明,提高农民谈判地位的一条有效途径就是发展农民合作组织。建立起农民自己的组织,对农民而言,它是保护农民权益的重要组织;对农业而言,它可以统领和整合各类专业经济合作组织,从而提高农业的组织化程度和农业产业化经营水平;对农村而言,它是农村社会中的非政府组织,与农村的政府组织、合作经济组织共同组成一个较完整的农村社会体系。
6.建立失地农民的法律援助机制。失地农民与农民工、下岗工人、城镇贫民一样,都属于社会弱势群体,他们地位低下,经济能力有限。当他们的合法权益受到侵犯时,由于缺乏相应的法律知识和没有足够能力支付寻求行政救济所需要的成本,宪法所规定的“法律面前人人平等”的原则在他们身上无法体现,也给社会稳定带来一定的隐患。因此,要为失地农民提供多种方式的法律援助,为其能够平等地享有行政救济的权利建立通畅的渠道,使农民对土地权利的行使得到法律的保护(作者付洪利系东北师范大学马克思主义研究院博士研究生,北华大学副研究员。张友祥系东北师范大学城市与环境学院博士研究生,烟台市委党校副教授) 职称论文发表网http://www.issncn.com
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