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新农村建设无论“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”中的哪一项都离不开农村公共产品的有力供给,正如温家宝总理所言“新农村建设重在公共产品供给的改善”。基于此,本文具体分析新疆农村公共产品供给的现状,剖析现行农村公共供给制度存在的问题,从加快新疆新农村建设的角度出发,对完善新疆农村公共产品供给制度提出若干改进和创新建议。
一、新疆农村公共产品供给现状
(一)供给总量不足
1、农村义务教育投入不足。2000年新疆农村小学适龄人口占全区适龄人口的62.68%,而农村小学教育经费只占全区小学教育经费的46%;农村初级中学适龄人口占全区适龄人口的61%,而农村初级中学教育经费仅占全区初级中学教育经费的41.87%。
2、农村公共卫生和预防保健工作十分薄弱。新疆财政对农村卫生和医疗投入力度明显低于城市。近年来,财政对农村卫生事业的投入仅为城市的18%左右。新疆农村95%的农民要自费看病,全疆近80个县尚未建成初级医疗保障体系。
3、农村社会保障制度未能有效建立。长期以来,我区城乡社会保障制度处于分割状态,城市已基本建立完整的社会保障体系,而农村社会保障主要靠低层次、风险大的家庭保障和土地保障。截止2004年底,新疆农村养老保险覆盖率不足2%,医疗保险覆盖率仅为8%。
(二)供给结构失衡。在大部分农村公共产品供给不足的同时,相当部分公共产品过剩供给,不能真正解决农民需求。一方面农民急需的生产性公共产品供给如大型的水利灌溉设施和农村可持续发展的公共产品如教育、医疗保障及农村的环境保护等严重不足;另一方面政府供给层面却又存在无效供给过剩,一些地方政府在提供公共产品时忽略了农民的需求偏好,通过摊派、收费等方式向农民提供效率不高的、重复性的公共产品,热衷于投资见效快、周期短的公共项目,造成农村公共产品无效供给。
(三)成本负担不公
1、供给主体错位。当前农户和村集体是农村公共产品的主要提供者,农民交了税却享受不到政府提供的最基本的公共产品与服务。比如新疆基础教育投入中乡镇财政负担了78.2%,县级财政负担9%。上级政府特别是中央政府未能履行相应的职责,直接加重了农民负担。
2、农村公共产品的制度外筹资。在农村公共产品供给责任没有纳入到正规财政体制范畴内的情况下,地方政府往往采取集资、摊派等非规范的制度外方式为农村提供公共产品融资。据统计,2003年新疆农村各项集资、摊派接近21亿元,这其中的大部分是为乡镇提供公共设施。
3、乡村两级公共产品供给的历史成本巨大。长期以来,由于财权上移,公共产品供给的事权下移,新疆乡村各级已经累积了沉重的债务。据统计,截止到2004年底,新疆乡村两级负债总额达38.3亿元。其中,乡级负债14.4亿元,乡均负债163万元;村级负债323.9亿元,村均负债24.3万元。
二、新疆农村公共产品供给缺位原因剖析
(一)重工轻农的二元经济发展战略。很长一段时间以来,我国政府把现代化完全等同于工业化、城市化,为了维持资本密集型城市大工业的发展,国家将资金、技术、人才等生产要素集中投向城市,同时通过价格、税收政策把农业积累用来支持城市工业发展。具体体现在城乡失衡的财政体制上:城市居民由国家安排就业、由国家分配公共产品、实现统一的社会保障,而农民则不能享受社会福利,农村公共产品的生产和分配由农村集体与农民个人承担,由此带来城乡在基础设施和公共服务设施等各方面的差距不断扩大。
(二)分税制财政体制的不彻底。1994年分税制改革没有建立起完全意义上的地方财政体系,特别是中央及省级政府在收入划分中把主要的税种留给自己,把主要的支出责任划给县乡政府。只确定了中央与地方政府的收支基数及收入分成比例等数量关系,而对于各级政府的事权划分还不够清晰。特别是中央、地方各级政府都有共同供给责任事项,如教育、科学、文化、国防、卫生等,没有明确规定各级政府在供给责任上的具体划分,互相推卸责任,并最终推到基层政府和村民头上。
(三)“自上而下”的公共产品决策机制。多年来,新疆乃至全国农村公共产品的供给不是由乡、村社区内部的需求决定的,而是由各级政府和部门自上而下决策,进行强制性供给。由于没有尊重农民的意愿,不可避免地增加了无效公共产品的数量和超经济承受能力的公共产品,如贫困乡的超豪华办公楼。
(四)转移支付制度不规范。现行转移支付存在如下问题:①计算方法的非规范性。以基数法为主,未能普及因素法。②执行方式的非规范性。存在严重的暗箱操作、“跑部钱进”等现象。③实施范围的狭隘性。省以下转移支付制度尚未建立,针对乡村各级的转移支付制度“救火”性质严重。
(五)农村公共监督乏力。由于农民的政治地位低下、信息的不对称、预算的不完整和行政体制改革的滞后,农村公共产品的提供过程往往缺乏有效的监督,村民自治流于形式,这也导致了农村公共产品供给的低效和浪费。
三、改革与创新
(一)以民生为本,建立公共服务型政府。事实证明,经济增长本身不是目的,它只是实现社会发展的手段,社会发展的最终目标应当是提高人民群众的生活质量和社会福利。因此,乡镇各级政府要把提供农村公共产品与服务、消灭农村贫困、良好的基础教育、农村社会保障等公益事业作为主要职责,将政府行为锁定在满足广大农牧民的公共需要上。
(二)坚持城乡统筹,废除城乡分割的二元公共产品供给体制。必须以体制和政策创新为突破口,从根本上消除阻碍城乡一体化的体制和政策障碍,推进以下改革:①深化户籍制度改革,废除身份歧视,使得农民与城市居民一样,尽同等义务,享受同等权利,这是农村公共产品制度改革的前提和起点。②按照公共财政的框架,为广大农牧民提供一视同仁的公共服务。将农村公益性支出列入政府预算,并逐步增加农村基础设施和公共服务设施建设投入。③促进最低生活保障向农村延伸,逐步扩大社会保障在农村的覆盖面,实现最低生活保障城乡一体化。
(三)继续深化分税制改革。①重新划分省、市、县、乡的收入范围,扩大县乡级财政的税收来源,增加省以下政府的分享税种、扩大县乡政府在分享税种中分享的比例,保证县乡政府有稳定的收入来源。②按照受益范围和支付能力的原则,合理划分政府间的事权。原则上自治区范围内的公共产品由自治区级财政提供,县乡及范围内的公共产品由县乡提供,但考虑到目前县乡财政困难和稳定农村公共产品供给与发展,可以考虑支出范围较大的农村公共产品主要由中央、自治区级财政提供。③建立规范的农村基层财政的转移支付制度。地方政府提供的某些公共产品具有很大的正外部性,如果没有相应的补偿,这些产品的供给就会陷入不足的境地,比如乡镇级政府承担的基础教育投入。
(四)拓宽农村公共产品供给的资金渠道。新疆农村地域广阔,需要多样,要建立起适应农村经济和社会发展的农村公共产品供给体系,仅依靠政府的力量,还不能解决农村所需。现阶段除应加大国家投入力度外,还应大量地引入民间资本,采取政府与私人共同供给或由私人供给,政府在政策上给予优惠和经济上适当补贴,多方面筹集资金,解决农村公共产品供给所需的大量资金。
(五)合理化解农村债务。应该根据责任内在化的原则,按照责任的大小分解制度改革成本。责任越大,承担的成本越多,即“谁的孩子谁抱走”。农村债务形成的始作俑者是各级政府,尤其是中央政府的种种政策和制度所致。从这个角度讲,农民、农业、农村为社会主义现代化建设已经做出了超越其自身能力的贡献,没有理由继续指望其独立承担改革成本,上级政府可以通过预算安排、建立偿债基金等方式化解农村债务。■ 职称论文发表网http://www.issncn.com
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