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在一般情况下,人民法院审理行政案件总是根据原告的诉讼请求,
对被诉的具体行政行为进行审查,然后将审查结果适用有关行政法律、
法规,作出相应的判决,即诉讼请求、审查范围和判决方式三者关系
顺畅清晰,但有些情况则不尽然。例如:某乡政府批了一块土地给甲
建房,乙提出异议,认为其中一部分的土地使用权归自己,乡政府的
批地行为侵犯了自己的合法权益,便提起行政诉讼,请求人民法院撤
销乡政府的批地行为。经查,乙所谓讼争地的使用权,是乙的事实认
识错误,乡政府的批地行为不存在侵犯乙的土地使用权的问题,因而,
人民法院判决……?
从理论上说,人民法院不论诉讼请求是什么,都应当对被诉的具
体行政行为进行全面审查,以纠正一切违法的具体行政行为,从而保
障公民、法人和其他组织的合法权益,在多数情况下,这种“纠正”
与“保障”具有一一对应关系。但在上述的案例中,就不具有这种一
一对应关系。
理论界关于人民法院是只就原告诉讼请求进行审理,还是超出诉
讼请求范围对全案进行审理,历来有两种观点。第一种意见主张不能
超出原告诉讼请求范围进行审查。理由是:①行政相对方在规定期间
内对某一具体行政行为没有提出诉讼请求,即可以推定行政相对方服
从了行政机关所作出的行政裁定,从稳定行政法律关系考虑,法院不
宜进行审查。②行政诉讼实行“告诉才处理”原则,行政相对方没有
提出的诉讼请求,法院一般不应审查,如果法院审查,可能会挑起新
的争议。第二种主张全案审理。理由是:①行政裁决只要不合法就应
予以纠正,否则不能保证法律正确贯彻实施,不利于保护公民、组织
的合法权益。②被诉具体行政行为与相关的行政行为有密切联系,法
院不全面审查可能引起新的纠纷,行政争议不能彻底解决。
由此,我们有必要从更深的层次来认识我国行政诉讼的宗旨(或
称目标模式),并以此来指导行政审判实践。
由于我国是经历了长期封建制度的国家,“官贵民贱”、“民不
告官”的封建传统观念还很有影响,民要告官很不容易,另一方面,
现代行政权所具有的广泛性和强制性,使得行政机关及其工作人员在
行使行政权时主观性、随意性增大,以至滥用职权、以权谋私、侵犯
公民、法人和其他组织的合法权益的现象时有发生,有时甚至很严重。
我国行政诉讼制度的建立和发展,正是基于这样的现实背景。反映到
《行政诉讼法》上来,就是第一条的规定:“保护公民、法人和其他
组织的合法权益,维护和监督行政机关依法行使行政职权。”就是说,
我国行政诉讼的宗旨就是保护公民、法人和其他组织的合法权益,而
“维护和监督行政机关依法行使行政职权”只不过是这一宗旨的“副
产品”,即人民法院对被诉的不侵犯原告合法权益的合法的具体行政
行为予以维持,否则予以撤销、限期履行或变更,从而实现“维护和
监督”功能,如此认识,其法律和理论根据有:
①制定《行政诉讼法》的《宪法》根据主要是第41条,公民“对
于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关
提出申诉,控告或者检举的权利”,“由于国家工作人员侵犯公民权
利而受到损失的人,有依照法律规定取得赔偿的权利”。可见,行政
诉讼的宗旨是落在被侵犯的合法权益的补救上。②行政诉讼和民事诉
讼一样都是实行“不告不理”原则,即人民法院行使“维护和监督”
的职能是被动的而不是主动的,是有限的而不是无限的。③从《行政
诉讼法》第2条看,能够提起行政诉讼的只能是那些认为自己的合法
权益受到直接侵犯的公民、法人和其他组织,没有这一基本事实就不
能提起行政诉讼,对损害社会公共利益没有造成特定人损害的具体行
政行为,公民、法人和其他组织不能提起行政诉讼,甚至检察院也不
能提起“公诉”。④把抽象行政行为排除在行政诉讼范围之外,因为
这种行为违法的话,损害的对象不是特定的,原告难以确定。这也是
设立《行政诉讼法》第十二条第(二)项的主要原因之一。
由此可见,人民法院通过行使审判权来维护和监督行政机关依法
行使行政职权,完全是从保护公民、法人和其他组织的合法权益这一
基本点出发,没有后者就无从谈起前者;换言之,即便被诉的具体行
政行为违法,但并不影响原告的合法权益,则人民法院不宜在裁判文
书中对违法的具体行政行为作出某种决断,否则,该判决失去依托,
即没有诉讼请求为根据,正如原告只对具体行政行为提出异议,没有
提出行政赔偿,人民法院不宜径行判决赔偿一样。应当明确的是:诉
讼请求是原告方提出的,原告可能因为法律知识的缺乏,诉讼请求提
得不准确,或者遗漏,并且在诉讼过程中原告还可以有条件的追加或
变更诉讼请求,因此人民法院应当不囿于原告的诉讼请求,但也不能
漫无边际,其审查范围确定在与原告合法权益有关的方面即可。但判 职称论文发表网http://www.issncn.com
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