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1) 关键词:公共产品短缺、“农村社会主义政治市场”、农民自主、基层民主与党的预警机制、政府主导与农民实体的契约改革
新中国成立到改革开放,经历了合作社、人民公社到撤社建乡,再到税费改革。上世纪50年代,在制定国民经济“二五”、“三五”计划时,就提出了建设社会主义新农村。改革开放以后,至少在1982、1983、1984的三个中央1号文件中,以及1987年中央5号文件和1991年中央1号文件都有基本相同的提法。但主要集中在农业增产增收上面,这种单纯依靠解决农民收入问题的措施和思路,已经不能满足广大农民日益增长的物质和文化需要。但从理论到实践,没能在国家的整体范围内、从涵盖今后一个长时期的可持续发展的机制的角度,形成解决中国三农问题的长期稳定且又综合的战略性政策。从某种程度上说,只是一些解决局部问题的措施,而对于中国独特的现代化道路的探索――占中国人口大多数的农民的现代化这个重大的历史命题的深刻性、艰巨性却少有感觉。正是在这个大背景下,2006年中央“一号文件”全面阐述了当代新农村建设发展的一系列方针政策,标志着中国农村建设已经从追求效率到追求公正的根本性转变。如何从理论到实践的结合上,在国家整体的范围内、从构建可持续发展机制的视角中,形成解决中国三农问题的长期稳定的战略性政策,为探索中国独特的现代化道路――占中国人口大多数的农民的现代化这个重大而艰巨的历史命题,我们需要在历史发展规律中的制度创新层面上寻求启示。
一、在大战略中寻求思路
1、新农村建设的中国现代化道路。恩格斯在《法德农民问题》中,系统地阐述农业、农村、农民问题时特别强调工农联盟在国家政权中的极端重要性。列宁用新经济政策解决农民问题开创了苏联社会主义初期的建设道路。斯大林没有解决好农民问题,是苏联模式最终失败的一个重要原因。毛泽东用土地革命实现中国农民的第一次解放,开创了社会主义的中国道路。邓小平实行家庭联产承包责任制第二次解放了农民,开辟了中国特色的社会主义道路。目前的中国社会与人类过去一切时代都不相同:绝大多数国民处于农业社会,而城市和工业却在国民经济中占统治地位,伴随着全球化的信息经济席卷而来,这样三种特征在时空上的并存,使中国成为任何发达国家发展历史的例外,任何经典理论所解读社会的例外。一个国家几亿农民在可见的历史时期内要实现现代化,休说是韩国和台湾的农村建设,已经完全超出了现有人类的全部经验。在党中央全面推进社会主义新农村建设的大战略中,按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求和统筹城乡发展的方略,以乡村为视角,分析党在农村的执政基础,观察国家的法律、政策的预期与乡村组织在农村执行的实际成本与现实效果,考察新时期农村社会的政治生态,把新农村建设放在社会主义政治市场的构建中,在面向未来的基础上解决当前的问题。
2、农村问题的本质是公共产品短缺的危机。今天农村的生活水平和经济发展是处于中国历史上最好的时期,在绝大多数农民的温饱已经大体解决的情况下,为什么还会存在着如此严重的社会问题呢?比如关于农民负担问题,几乎可以一边倒地得出结论:农民与基层政府的对立程度,与负担的轻重成正比例关系,所以才要减轻农民负担来缓和农民与基层政府的矛盾。有些地方确实是因农民负担的沉重而引发干群冲突,但也有不少地方,如税费改革前湖南省衡阳县的农民负担水平并不太高,在本省如湘北、在全国如湖北的人平负担是衡阳县的几倍。尽管经济状况基本一致,可衡阳县因农民负担而出现干群冲突事件却比湘北和湖北要多得多。不少地方绝大多数经济困难的纯农户对税费任务基本上是一分不欠,而不少的富裕户却一分不交。进行税费改革时,农民负担大幅度地减轻,干群关系却并没有按预期目标同比例改善,反而引爆了农村更多的矛盾。这就关系到问题是现象还是本质,笔者认为,农民负担只是现象,因为农民的“皇粮国税”意识很强,问题是政府拿什么来与农民交换?税费改革定位在没有交换的基础上,再怎么减轻负担农民也就自然难以满意。因此,问题的本质是农村公共产品(包括公共服务)短缺的危机。
3、公共产品短缺实质就是国家利益分配的公平问题。长沙的一个街道办事处的一般干部可以年薪在10万元左右,而湘西的乡镇党委书记年薪不到2万元。上海市的一个街道办事处主任,按照财政包干体制,拥有完全支配财政收入1.7亿元的权力,每年发愁的是怎么把1.7个亿花掉。而在中西部落后地区,一些县乡尽管发不出工资,尽管欠下了巨额债务,尽管对失学儿童和重病需要紧急救助的农民一毛不拔,但主要负责人仍然可以过着纸醉金迷的生活。像什么“600万教育经费被教育局吃掉”、“800万修建豪华广场”、“2000万请歌星搞豪华演出”、“5000张吃喝白条”、“举办豪华县庆”等负面新闻不绝于耳。山西柳林县属于省定贫困县,却投资近2亿元修建“在省城太原也数得上”的政府办公楼。无论是有钱的上海市街道办事处,还是无钱的柳林县;无论是发达地区,还是贫困地区,财政经费到底该怎样花?已是我国政府体制改革的重要问题了。所以,尽管有上千亿元的资金将用来加大农村的公共基础设施建设和提供必要的公共服务,但作为“新农村建设”的“阳光雨露”,很难以让绝大多数农民共享。
4、公平优先是农村政治改革的核心问题。市场是以实现效率为最大的目标,如果我们政府也以实现效率为最大的目标,公平就难以实现。因此,经济体制改革是效率优先,政治体制改革就必然要求公平优先,这是当前中国农村政治改革的核心问题和重要的任务。经济上的效率优先本来就需要政治上的公平优先来制衡,因为经济上已经分配不公,而我们的政治上如果仍然效率优先,使不公平就进一步加大,从而使社会矛盾进一步激化。
5、建立“农村社会主义政治市场”优化权力资源配置。经济资源由市场来配置,政治资源由什么来配置呢?笔者认为,农村政治改革的战略思路是:进行市场政治改革,优化权力资源配置。中国的经济改革首先是从农村开始的,主要是用市场来对经济资源进行优化配置,以此来解放生产力。农村政治资源的优化配置,可不可以用市场政治的模式来进行突破呢?在经济上的“统分结合”,政治改革也要相应推进。哪些集中:强制性的法律政策。哪些分权:给乡村社会以自我治理弹性和空间。乡村社会的治理没有灵活多样性,没有一定的自由裁量权,就不会有创造性。目前农村随着人口的大量流出,很多农村精英转移到城市,计划体制的权力资源配置缺乏效率。很多的行政资源大量浪费,行政成本很高,应对社会的快速变化明显滞后,行政资源相互抵消。而农民的公共要求却无法满足,如科技、文化、公共事业等,只有用“政治市场”来进行优化配置,特别是要有利于农村外的政治资源的进入渠道,形成全社会支持农村的以工促农、以城带乡的社会机制。所以,农村需要一个“政治市场”,来实现农村基层各群体利益的最大化,使国家节省对农村社会的政治成本,且超脱于农村社会的矛盾之外,达到无为而治的最高境界。
二、在大目标下探索途径
1、乡村组织建设是新农村建设的破题。根据以人为本的科学发展观,在构建和谐社会的大目标下,在新的历史转折点上,探索从关注生产到关注消费、从偏重于生产力发展到同时促进上层建筑完善等方面实现根本性转变的途径,也就是在构建公平优先的政治改革机制上探索建设新农村的途径。中国的大多数国民在农村,乡村组织是党和政府联系广大农民群众的桥梁和纽带,决定着乡村组织是新农村建设的直接领导者、组织者和推动者,决定着乡村组织的政治改革是新农村建设的重要组成部分。乡村组织结构能否优化,直接影响到党的执政地位和执政基础能否巩固。因此,只有把乡村组织建设作为新农村建设的破题,才能使党中央提出新农村建设的新理念进一步具体化,使党对农村工作的战略决策落到实处。才能避免头痛医头脚痛医脚的“循环改革”,使乡村组织在建设社会主义新农村的历史转折点上顺利实现相应的变革和新生。
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