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乡镇政府环境保护职权的立法考察(1)  

作者 :本站编辑更新时间:2012-11-11

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摘要:宪法、组织法、环境保护法及有关地方法规对于乡镇政府环境保护职权的立法规定存在冲突,没有明确乡镇政府作为环境保护独立主体的地位与环境保护作为乡镇政府独立价值追求的要求,致使乡镇政府的环境保护职权没有得到充分发挥。有必要通过完善现有立法对于乡镇政府环境保护职权规定的不足之处,强调其所承担的环境保护职权,以促进我国特别是农村地区的环境保护。

  关键词:乡镇政府;环境保护;职权;立法
  
  政府在解决环境问题中发挥着极其重要的作用,是我国环境保护的中坚力量。就目前来看,各级政府环境保护职权是否真正得到重视及行使,是我国环境保护工作能否顺利实施、环境保护目标能否圆满实现的重要因素。
  依据《宪法》1及相关规定,乡、镇是我国最基本的一级行政区划,是国家在农村地区最基础的一级政权,而乡镇政府则是我国行政体系中最为基础的一级。作为一级政府,乡镇政府需要依法承担包括环境保护在内的许多职权。乡镇政府的环境保护职权并非一开始就明确规定于我国的各类法律之中,而是随着环境问题的日益凸显和国家对环境保护的逐步认识与不断重视才逐渐出现在有关立法之中。目前,我国的许多宪法类法律、环境保护类法律都以不同方式在不同程度上规定了乡镇政府的环境保护职权。然而,乡镇政府的环境保护职权并未得到应有的重视。乡镇政府环境保护职权的弱化、消失,是农村环境问题日益严重的一个重要原因。
  
  一、乡镇政府环境保护职权在宪法类法律中的体现
  
  1.宪法及组织法的规定
  (1)1954年宪法颁布之前的规定。在中国人民政治协商会议通过的《中央人民政府组织法》中仅规定了中央人民政府委员会及政务院等中央部门的职权,并没有对地方各级人民政府的建置与职权作出规定。1950年12月,中央人民政府政务院颁布了《乡(行政村)人民代表会议组织通则》和《乡(行政村)人民政府组织通则》,其中规定乡、行政村人民政府委员会是本行政区域行使政府职权的机构,它由同级人民代表会议选举的正、副乡(村)长和若干名委员组成。其职权是“执行上级人民政府的决议和命令;实施乡人民代表会议通过并经上级政府批准的决议案;领导和检查乡人民政府各部门工作;向上级反映本乡人民的意见和要求”。2
  (2)1954年《宪法》与《组织法》的规定。1954年《宪法》对地方各级人民委员会(即地方各级人民政府)规定的职权为“依照法律规定的权限管理本行政区域的行政工作;执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决议和命令;依照法律规定的权限发布决议和命令”,没有明确提到地方各级政府,包括乡镇政府具有环境保护的职权。但是值得注意的是,1954年《宪法》第六条规定了“矿藏、水流,由法律规定为国有的森林、荒地和其他资源,都属于全民所有”,并且规定了国务院及地方各级人民代表大会有“保护国家利益”、“保护公共财产”的职权。3因此,作为国务院下属行政体系的一级以及地方人民代表大会的执行机关,乡镇政府也应该保护这些属于国家利益和公共财产的自然资源。相应的,1954年《地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》也没有明确规定乡镇政府的环境保护职权。
  (3)1978年《宪法》与1979年《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定。基于我国环境的恶化和对环境问题的认识,1978年《宪法》第十一条首次明确规定了“国家保护环境和自然资源,防治污染和其他公害”。但是,在国务院及地方各级革命委员会(人民政府)的职权中并没有对此作出进一步规定。1979年《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》也没有在地方各级人民代表大会与人民政府的职权中规定环境保护的内容。
  (4)1982年《宪法》及《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定。1982年《宪法》对环境保护的规定则更为明确:第九条规定,“国家保障自然资源的合理利用,保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源”。“国家保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害。”而同年修订的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》仍然没有将环境保护纳入地方各级政府的职权之中。
  (5)1995年《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定。1995年第三次修订的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》终于对《宪法》的规定和现实的需求作出了回应,县级以上地方各级人民代表大会常务委员会和县级以上地方各级人民政府行使的职权中,增加了“环境和资源保护”的内容。4然而,值得注意的是,此次修订及以后对该法的修订都没有再更进一步在乡镇政府的职权中增加“环境和资源保护”的内容。
  
  2.地方组织法的规定
  由于1986年《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》已在其附则中规定了省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会可以根据该法和实际情况,对执行中的问题作具体规定,因此许多省、市、自治区随后分别出台了有关的地方性法规。笔者对这些地方性法规进行考察后却发现,虽然在《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中并未对乡镇政府的环境保护职权作出规定,但是各地方性法规中却对此作出了明确的规定。
  1989年3月《上海市乡人民政府工作暂行条例》规定:乡人民政府的任务包括“制订和组织实施乡村和集镇建设计划,加强公用设施建设、水利建设、土地使用管理和环境综合整治,合理利用自然资源,保护和改善生活环境和生态环境”。而在第六条规定了乡政府可以根据工作需要设立环境保护助理,并于第二十三条规定了环境保护助理的三项职权。5
  同年,《陕西省乡镇人民政府工作条例》(现已失效)规定“乡、镇人民政府负责本行政区域内的土地、矿产、森林等自然资源的管理。做好环境保护、防汛和水土保持等工作”。1991年《内蒙古自治区苏木、乡、民族乡、镇人民政府工作条例》规定了苏木、乡、民族乡、镇人民政府“制定苏木、乡、民族乡、镇建设规划,加强公用设施的建设和土地、林地、草原的使用管理,合理利用自然资源,保护和改善生活环境和生态环境”的职权。1996年《河北省乡镇人民政府工作暂行条例》规定“加强水利建设、土地使用管理和环境综合整治,合理开发、利用自然资源,保护耕地,改善生态环境和生活环境”。
  可见,这些或早于或晚于1995年《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的地方立法对于乡镇政府的环境保护职权的认识并不相同。地方立法并没有将环境保护职权仅限于由县级以上人民政府承担,乡镇政府的环境保护职权非但没有得到否认或回避,反而逐步得到了承认和重视。这点从环境保护职权在所列举的政府职权的位置逐步靠前中可见一斑。
  
  二、环境保护类法律、法规的相关规定
  
  环境保护类法律、法规对政府环境保护职权的规定与宪法、组织法类法律、法规的规定并不相同。环境保护并不是被作为集中列举的政府的抽象职权之一,而是规定了政府所应承担的关于环境保护的各项具体职权,并且乡镇政府极少作为一个独立的主体出现在环境保护类的法律、法规之中,而是往往隐身于“国家”、“一切单位和个人”、“(地方)各级政府/人民政府”这一类语言符号之内。
  
  1.乡镇政府承担环境保护职权的立法例
  (1)国家。我国的环境保护类法律、法规充斥着对于“国家”的环境保护职权的规定。然而,究竟“国家”背后所代表的是什么,由什么主体来具体承担“国家”的环境保护职权往往并不是很清楚。在各种场景之下,出于不同目的,“国家”所代表的主体范围几乎可以被无限扩大,被赋予极为丰富的内涵。正因为如此,笔者认为,至少基于乡镇政府作为行政体系一员所体现的公权力特性,其应该可以被归于“国家”这一话语符号之中,换言之,国家的环境保护职权也应该成为乡镇政府的环境保护职权。6
  《环境保护法(试行)》第三十一条就曾规定,“国家对保护环境有显著成绩和贡献的单位、个人,给予表扬和奖励”。《环境保护法》第四条、第五条7,《水污染防治法》第二十二条8,《大气污染防治法》第三条、第八条、第九条9等都规定的是“国家”在实施环境保护工作中的职权。这些职权也应该被视为是乡镇政府的环境保护职权之一。

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